A mis amigos del IEP, por su cincuenta aniversario.

A poco más de dos años de haber iniciado su mandato, ¿qué ha hecho el gobierno de Ollanta Humala —y qué no— en materia de políticas laborales y empleo?
Para responder a esta pregunta propongo tres entradas para el análisis. La primera dimensión —que podemos definir como estructural— hace referencia al contexto económico en que nos encontramos: ¿en qué medida el modelo de desarrollo adoptado e impulsado en el país desde hace casi tres décadas genera empleo adecuado de manera sostenida y diversificada?
Una segunda dimensión de análisis reposa en los actores, y está relacionada con el posicionamiento político, programático y la forma como el régimen define la agenda empresarial, laboral y sindical en el actual contexto político.
Finalmente, la tercera dimensión tiene que ver con las políticas e iniciativas programáticas implementadas por el principal ente rector en el ámbito laboral: el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).
Estructura económica y generación de empleo adecuado
Para comenzar: política macroeconómica y situación del empleo están íntimamente relacionadas. Esta relación es determinante e interdependiente con cualquier otra dimensión de análisis complementaria. La orientación general de la política económica y los objetivos que esta persigue resultan claves para comprender el alcance y resultados de la política laboral que se aplica desde la administración pública. En nuestro país, algunos autores encuentran que las políticas neoliberales que implementaron los gobiernos durante las tres últimas décadas “no solo deprimieron los sueldos y salarios reales, sino que introdujeron una manera de crecer que no crea empleo ni ingresos decentes, y que excluye a la inmensa mayoría de la población de la sierra y la selva en el esfuerzo productivo del país” (Jiménez 2012).

Transitamos de un proceso de fortalecimiento del mercado interno hacia un modelo de crecimiento que, tras dos décadas de implementación en nuestro país, “no expande la producción de aquellas actividades que generan más empleo e ingresos.

Para Jiménez (2012), las reformas institucionales y el ajuste económico adoptados en los años noventa generaron cambios en la estructura productiva del país que terminaron acentuando la desestructuración del proceso de industrialización y diversificación productiva iniciado en los años cincuenta. Con la crisis del modelo de industrialización por sustitución de importaciones generada por el manejo económico desastroso con que cerramos la década de 1980, el énfasis puesto en la promoción de la inversión privada, la apertura de las fronteras económicas y las reformas laborales flexibilizadoras —lineamientos centrales del neoliberalismo— fueron incorporados sin mayor resistencia por una sociedad estresada por la hiperinflación y la violencia política. De esta forma, transitamos de un proceso de fortalecimiento del mercado interno hacia un modelo de crecimiento que, tras dos décadas de implementación en nuestro país, “no expande la producción de aquellas actividades que generan más empleo e ingresos: el índice de empleo de la manufactura ya no sigue el comportamiento del PBI, justamente desde los años en que empiezan a aplicarse las políticas neoliberales” (Jiménez 2012: 57).
En efecto. Si analizamos las cifras del empleo generado entre los años 2004 y 2008 —cuando se alcanzaron los niveles máximos de crecimiento económico, cercanos al 8%—, tenemos que la expansión del empleo (en empresas de diez a más trabajadores del ámbito urbano) estuvo liderada por los sectores extractivos (7,7%), servicios (6,3%) y comercio (6,2%), que estuvieron en niveles por encima del crecimiento promedio anual (6,2%). Por debajo de este promedio se ubicaron el sector manufactura (6%) y transporte, almacenamiento y comunicaciones (4,7%). Con la crisis económica global de 2008, la expansión del empleo se redujo a una tasa anual promedio de 3,7%, y pasó a ser liderada por los sectores comercio (5,3%) y servicios (5,1%), seguidos de las industrias extractivas (3%), transporte, almacenamiento y comunicaciones (3%) y manufactura (0,8%).
Cuadros y Poquioma (2013) ven en estas variaciones un cambio relativo en el patrón de crecimiento del empleo. Si en el periodo previo a la crisis internacional, el crecimiento del empleo formal estuvo liderado principalmente por los sectores orientados al mercado exterior (minería, agricultura, textiles y confecciones) y por las ciudades del interior del país, a partir de 2009 el crecimiento de empleo formal fue encabezado por las actividades orientadas al mercado interno (comercio, servicios y construcción), y en el ámbito regional por Lima Metropolitana. Una primera conclusión a la que llegan es que, si bien la economía peruana ha logrado sobrellevar el remezón económico internacional, con cifras de crecimiento del empleo en azul, lo cierto es que en escenarios como el actual —caída de la demanda internacional de las materias primas y con una base industrial reducida—, nuestro crecimiento resulta frágil y poco sostenible. Por otro lado, en cualquiera de los dos escenarios —expansión o desaceleración—, el crecimiento del empleo industrial ofrece un menor dinamismo que otros sectores que, intensivos en capital y altamente tecnificados, presentan escasa elasticidad producto-empleo (como las industrias extractivas) 1  y no se llegan a articular con otros nichos de mercado.
Varios analistas han advertido que la generación de empleos productivos —de manera sostenible y de calidad— dependerá del tránsito progresivo de la matriz primario exportadora, dominante en las últimas tres décadas, hacia un modelo de crecimiento asentado en la industrialización y exportación diversificada de manufactura (Verdera 2007, Jiménez 2012). De manera complementaria, para revertir la extendida precariedad y vulnerabilidad laboral en las que se encuentran las dos terceras partes de la PEA, se requiere aplicar políticas activas de fortalecimiento del mercado interno, meta imposible de lograr sin un incremento sostenido de las remuneraciones reales y de la capacidad adquisitiva de los trabajadores.
Pero estos objetivos parecen ser ajenos dentro de las prioridades del actual Gobierno, y también de los anteriores. Esto se refleja en el pobre financiamiento que recibe la cartera llamada a regular las relaciones laborales y promover el trabajo decente, productivo y sostenible.
Como se aprecia en el Gráfico n.º 1, la función Trabajo está lejos de ser la “niña de los ojos” del Gobierno. Siendo un sector clave para la regulación de las relaciones de trabajo y la promoción del empleo adecuado, los montos asignados en el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) —lo que se tiene proyectado invertir en el sector al año— apenas llegan al 0,04% del PBI en 2013 (el Presupuesto General representa el 19,33%).
Gráfico Nº 1:

Fuente: Marco macroeconómico multianual 2013. Elaboración: autor.

El regateo presupuestal es transversal a todos los niveles de gobierno. Como se aprecia en el Cuadro n.º 1, lo asignado al MTPE representa apenas el 0,27% del Presupuesto General de la República, y en el caso de las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo —órganos competentes de la función trabajo en las regiones—, lo asignado representa el 0,23% de lo otorgado por sus gobiernos regionales.
Cuadro n.º 1: Presupuesto por niveles de gobierno, en soles (2013)

Fuente: Marco macroeconómico multianual 2013. Elaboración: autor.

La situación de abandono no es de ahora. Si analizamos la evolución de las partidas asignadas al sector Trabajo, vemos que esta apenas ha variado (el incremento de 0,2% en 2010 fue animado por los compromisos asumidos al firmar el TLC con EE. UU.). En los últimos cinco años, ha transitado entre el 0,02% y 0,04%, y se proyecta que el próximo año mantenga la misma proporción.
Cuadro n.º 2: Evolución del Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) para el sector Trabajo (2009-2013)

Fuente: Marco macroeconómico multianual 2013. Elaboración: autor.

Podemos inferir que sectores como el de Trabajo —cuya principal razón de ser es garantizar el cumplimiento de las normas laborales— no han formado parte de las prioridades de los últimos gobiernos, nacionales y subnacionales.

¿Qué lectura admite esta información? Una primera es la constatación de que el trabajo, como sector y problemática, ha perdido centralidad como eje ordenador de la vida social. En la medida que el acceso a los recursos públicos refleja el lugar que ocupan las carteras (y los sectores que representan) dentro de la estructura de poder gubernamental, podemos inferir que sectores como el de Trabajo —cuya principal razón de ser es garantizar el cumplimiento de las normas laborales— no han formado parte de las prioridades de los últimos gobiernos, nacionales y subnacionales.
En el contexto macroeconómico que nos encontramos, las posibilidades de promover el empleo adecuado —en las condiciones descritas— son bastante limitadas, por lo menos en los niveles que exige el mercado laboral peruano. Representando el 52% del total del presupuesto (Presupuesto Institucional Modificado, PIM) asignado al MTPE, se ha proyectado que este año los programas sociales de empleo —Jóvenes a la Obra, Vamos Perú, Trabaja Perú y Perú Responsable— tendrán un impacto total de 58.000 jóvenes beneficiarios; una cifra modesta considerando que en nuestro país “ingresan” al mercado laboral 300.000 jóvenes cada año. 2
Los límites del tripartismo
El apoyo que brindó el sector sindical —y en particular la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP)— a la alianza Gana Perú durante la campaña electoral se tradujo, una vez resuelta la elección, en el nombramiento de un viceministro de trabajo (Pablo Checa) de las canteras de la plaza Dos de Mayo; una concesión histórica para el movimiento sindical peruano.
Con la caída del gabinete Lerner, a los cuatro meses de gobierno, la composición centroizquierdista en el Ministerio de Trabajo comenzó a resquebrajarse. La salida de Rudecindo Vega y el ingreso de José Villena como ministro de Trabajo, y tiempo después de Nancy Laos, significó que buena parte de las iniciativas asumidas por el equipo que convocó el viceministro Checa quedaron supeditadas a la voluntad de un tecnócrata proveniente de las filas del MEF o de la Confiep.
Este proceso de cambios y contramarchas explica en parte por qué varios de los ofrecimientos electorales del nacionalismo en materia laboral y de empleo fueron abandonados, a pesar del énfasis que les imprimiera el candidato ganador durante la campaña de 2011.
Es el caso, por ejemplo, de la Ley General de Trabajo. La aprobación de un nuevo sistema normativo de trabajo —acordado además por las principales fuerzas políticas y sociales agrupadas en el marco del Acuerdo Nacional (2002)— fue asumida como una bandera programática de Gana Perú en su alianza con el movimiento sindical y laboral. Esta suerte de código de trabajo no solo permitiría agrupar en un único corpus normativo a una diversidad de regímenes laborales especiales, sino que apuntaba —en su concepción original— a restituir el carácter tutelar de la regulación laboral, suspendido con las reformas flexibilizadoras de los años noventa. Y en ese trance, si bien el Congreso de la República —instancia encargada de aprobar la ley— ha mostrado poco interés en empujar este tema, lo cierto es que las demoras provienen, principalmente, del MTPE, paradójicamente, el ente que debiera impulsar su aprobación.
Política laboral: ¿existe?
Por cuestiones de espacio, nos vamos a concentrar en analizar lo desarrollado en una de las principales funciones del MTPE: regular las relaciones de trabajo y promover la solución pacífica a los conflictos laborales. En ese sentido, las principales acciones adoptadas por la actual gestión fueron: la aprobación del arbitraje potestativo como una alternativa para la solución de las negociaciones colectivas y la constitución de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil); acciones que detallaremos a continuación.  3
Aprobación del arbitraje potestativo como una alternativa para la solución de las negociaciones colectivas
En el Perú, luego de las reformas laborales emprendidas durante los años noventa y la década pasada, y en un contexto adverso para el movimiento sindical (violencia política, privatizaciones, satanización mediática), el ejercicio de la negociación colectiva disminuyó considerablemente, a tal punto que, luego de más de veinte años, no ha logrado recuperar los niveles alcanzados en los años ochenta. 4
Así, uno de los principales obstáculos para mejorar los niveles de negociación colectiva —expresión del mutuo reconocimiento de los actores sociales acerca de la legitimidad de sus intereses y de la necesidad de establecer parámetros consensuados para la distribución del ingreso laboral— está relacionado con el poder asimétrico en el marco de las relaciones colectivas de trabajo. Esto se expresa, a menudo, en la negativa de la parte empleadora, cuando no a negociar, a entregar información a su contraparte laboral o a la propia Autoridad de Trabajo. En este contexto, el Gobierno aprobó, en septiembre de 2011, un decreto supremo que establecía el arbitraje potestativo como una prerrogativa de las partes para apelar a una instancia arbitral para solucionar los pliegos de reclamos. Bajo este nuevo esquema, bastaría con demostrar la “mala fe” de alguna de las partes, o siendo el primer pliego de reclamos, si no hubiese acuerdo en el nivel de negociación, para implementar este mecanismo (D. S. N° 014-2011-MTPE).
Como era de esperarse, este dispositivo generó la oposición del sector empresarial, que de pronto se vio compelido a negociar —y de buena fe— con su contraparte sindical. Reconocidos abogados del ámbito empresarial opinaron acerca de la inconveniencia de esta medida, dado que reemplazaba, en la práctica, a la negociación colectiva autónoma y bilateral por una heterónoma y casi inimpugnable. 5 Incluso acusaron de parcialidad al MTPE en la validación de los arbitrajes potestativos, sentenciando sin matices la “muerte anunciada” de la negociación colectiva. 6
Aunque tiene poco tiempo de vigencia, el reporte de lo sucedido en materia de negociación colectiva y huelga arroja algunos indicios interesantes.
De acuerdo con un informe elaborado por la Dirección General de Trabajo (DGT), en el periodo que va de octubre de 2011 a septiembre de 2012 (un año antes y después de la aprobación del dispositivo), el número de negociaciones colectivas solucionadas vía arbitraje potestativo se incrementó en 115,4%, pasando de 13 laudos a 28 a nivel nacional (en el caso de las negociaciones colectivas solucionadas en trato directo, se redujeron en números absolutos, pero aumentaron en términos porcentuales, de 80,1% a 81,6%). Sin embargo, los principales efectos —en este corto periodo de análisis— estuvieron vinculados con el número de trabajadores comprendidos en huelgas —se redujo en 10,6%—, mientras que la presentación de pliegos de reclamos creció en 20% con posterioridad a la aprobación del arbitraje potestativo (MTPE 2013).
Si en estos cambios operan también otros factores (para comenzar, en la propia gestión), este análisis temprano halla una clara predominancia de laudos laborales (el potestativo representa casi las tres quintas partes del total de arbitrajes). Pero además, encuentra que el 70% de ellos fue declarado procedente en la medida que el tribunal arbitral corroboraba la existencia de causales de mala fe, relacionadas con la práctica arbitraria o abusiva con el objeto de dificultar, dilatar, entorpecer o hacer imposible la negociación colectiva; con la negativa a proporcionar información sobre la situación financiera, económica y social de la empresa, tanto a la parte sindical como a la Autoridad Administrativa de Trabajo (AAT), y con negarse a recibir a los representantes de los trabajadores o a negociar en los plazos y oportunidades establecidas, en ese orden (MTPE 2013).
Constitución de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil)
Uno de los ofrecimientos electorales planteados por Ollanta Humala durante la campaña —tanto en el Programa de la Gran Transformación como en la Hoja de Ruta— fue fortalecer el sistema de inspecciones de trabajo. La forma de concretar este objetivo se expresó, ya en el gobierno, en la formación de la Sunafil, una suerte de organismo supervisor —a la manera de la Sunat— con un consejo directivo y tribunal de fiscalización con autonomía operativa y financiera, y composición multisectorial (con participación de los gobiernos regionales y otras instancias públicas).
Esta medida surgió de la necesidad de fortalecer la capacidad fiscalizadora de la AAT, un factor clave en los niveles de conflictividad laboral. De acuerdo al MTPE (2012), se cuenta actualmente con 380 inspectores de trabajo, de los cuales el 56% están adscritos al MTPE y, por tanto, realizan sus labores en Lima, mientras que el resto depende —en un porcentaje mayoritario— de las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo (DRTPE). Con este número limitado de funcionarios, el sistema de inspectores de trabajo abarcaba en sus operaciones al 18% de los asalariados del sector privado (957.980 de un total de 5.295.328 trabajadores).
En este contexto, la creación de la Sunafil —con una nueva estructura orgánica y funciones ampliadas— aspira a mejorar los niveles de cumplimiento de la normativa laboral (la segunda causa de conflictividad laboral, de acuerdo a cifras del MTPE).
Hay dos temas claves sobre esta nueva instancia. El primero tiene que ver con el financiamiento. La información que ha trascendido es que existiría una resistencia marcada del MEF para aprobar el presupuesto solicitado por la cartera para poner operativa esta instancia (S/. 160 millones). El segundo está relacionado con la dirección del organismo supervisor. De la calidad profesional, independencia y vocación fiscalizadora de su personal dependerá en gran medida el éxito de este instrumento clave en el sector.
Impresiones finales
Aunque a inicios del presente gobierno encontramos razones para esperar una política laboral más activa (Fernández-Maldonado 2011), los cambios y reorientación del Gobierno condenaron al ostracismo a buena parte de las banderas laborales levantadas por el candidato Humala durante la campaña. Por el contrario: con excepción de algunas medidas aisladas, en términos generales la política laboral y el MTPE no forman parte de las prioridades del Gobierno nacional, ni de los subnacionales.

La flexibilización laboral y los programas sociales de empleo están lejos de ser la solución al problema de la pobreza por efecto de la informalidad y el subempleo.

Mejorar los estándares laborales en el país, con el objeto de acercarlos a la condición de trabajo decente, requiere de un conjunto de políticas transversales que involucren a diversas instancias y sectores del Estado (comenzando por la educación y la salud). Estas deberán estar orientadas a lograr una mejora sostenida de la productividad del país, el diseño e implementación de un plan de desarrollo industrial para la exportación de productos con mayor valor agregado e intensivos en mano de obra y el aprovechamiento de los acuerdos de libre comercio para ofrecer al mercado externo no solo materias sino también una oferta exportable diversificable. Esto ayudaría a fortalecer el mercado interno, incrementando el poder adquisitivo de los trabajadores/consumidores.
Asimismo, se debe insistir en fortalecer el principal mecanismo de redistribución sostenible, como es la negociación colectiva. Sin un mecanismo que permita una adecuada distribución de la riqueza, poco se avanza en materia de inclusión social. La flexibilización laboral y los programas sociales de empleo están lejos de ser la solución al problema de la pobreza por efecto de la informalidad y el subempleo (Álvarez Leguizamón 2005).
Para concluir, ningún desarrollo será posible sin atender al capital humano y físico del país. Es el factor estructural que permitirá garantizar una mayor equidad en la distribución de la riqueza en el mediano y largo plazo. Aquí también tiene una tarea importante la Autoridad de Trabajo, promoviendo la capacitación laboral y el vínculo entre oferta y demanda de trabajo. Tarea difícil con los actuales presupuestos.
* Sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Trabajó como director de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y Responsabilidad Social Empresarial Laboral en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
El autor agradece especialmente las ideas, comentarios, sugerencias y la información compartida por Fernando Cuadros, Raúl Mauro y Paskal Vandenbussche, en gran medida recogidos en este artículo.
Referencias bibliográficas
Álvarez Leguizamón, Sonia (2005). Trabajo y producción de la pobreza en Latinoamérica y El Caribe: estructuras, discursos y actores. Buenos Aires: Clacso.
Vida, Álvaro, Fernando Cuadros y Christian Sánchez (2012). Flexibilización laboral en el Perú y las reformas de la protección social asociadas: un balance tras 20 años. Serie Políticas Sociales n.° 175. Santiago de Chile: Cepal.
Cuadros, Fernando y Edwin Poquioma (2013). “Desempeño del empleo formal y remuneraciones: luces y sombras”. Iecoyuntura, n.º 1, julio. Lima: Universidad Nacional de Ingeniería.
Fernández-Maldonado, Enrique (2011). “¿Tiempos de cambio? La política laboral del Gobierno de Gana Perú”. Argumentos, n.°4, septiembre. Lima: IEP.
Ferro, Víctor (2009). “La influencia del arbitraje potestativo en la negociación colectiva”. Asociación Peruana de Recursos Humanos, EnFoco, año 3, n.° 16. Disponible en http://www.aperhu.com/apuntes_14.html
Jiménez, Félix (2012). “Empleo y mercado en el modelo neoliberal: una nueva hipótesis sobre el subdesarrollo”. En Cecilia Garavito e Ismael Muñoz, Empleo y protección social. Lima: PUCP.
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (2013). “El arbitraje potestativo en las relaciones colectivas de trabajo: un balance inicial”. Documento interno.
__________(julio de 2012). “Estrategia de intervención del MTPE para reducir la informalidad laboral”. Documento interno.
________(2012)._”Informe anual de conflictos laborales 2012”. Documento interno.
Toyama, Jorge (3 de diciembre de 2012). Suplemento D1, El Comercio.
Verdera, Francisco (2007). La pobreza en el Perú: un análisis de sus causas y de las políticas para enfrentarla. Serie Análisis Económico 24. Lima: IEP.
  1.  Este razonamiento es particularmente relevante a la luz de la orientación de la política social. En nuestro país, durante los años noventa transitamos de un modelo corporativo hacia uno residual y focalizado. Los avances en materia de reducción de la pobreza registrados en la última década han sido posibles —en gran medida— por la ampliación de la cobertura poblacional de los programas sociales. Pero se trata de una reducción endeble y poco sostenible. Sin la ayuda social ni empleos de calidad, muchos de los beneficiarios volverían a cruzar el umbral de pobreza. Como ha sido planteado en el debate internacional, “las características de las políticas promovidas por los organismos internacionales y los gobiernos para ‘erradicar’ la pobreza, siendo importantes en lo inmediato, no logran su cometido y producen algo así como un círculo vicioso que refuerza la desigualdad y, paradojalmente, aumenta la pobreza”. ↩
  2.  Presentación de la ministra Laos ante el Pleno del Congreso para sustentar el presupuesto asignado a su cartera y el sector. Jueves 28 de noviembre de 2013. ↩
  3.  En este punto es importante señalar que durante la actual gestión se profundizó la flexibilización laboral del régimen para las micro, pequeñas —y ahora— medianas empresas, en la misma línea que la emprendida por los anteriores gobiernos (Perú Posible y Apra). Esta vez la iniciativa provino del Ministerio de la Producción (Produce). A pesar de las opiniones en contra de los técnicos del MTPE, el Gobierno aprobó una ley que amplía los parámetros establecidos para fijar estándares especiales en las micro, pequeñas y medianas empresa. Si bien en lo laboral se mantienen los regímenes establecidos por la norma anterior, se modificaron los criterios para definir una mype. Antes se usaban dos criterios, número de trabajadores y monto de ventas, pero ahora está vigente solo el segundo, lo cual, en la práctica, amplía el ámbito de empresas que pueden acogerse a estos regímenes promocionales, a pesar de la restricción de que la nueva regla rige solo para las empresas que se constituyan desde su vigencia en adelante. En la práctica, se abre la puerta para que las empresas formales sigan precarizando sus puestos de trabajo. ↩
  4. Los efectos de estos procesos están largamente documentados. Varios de los autores han investigado los efectos en el empleo —principalmente en su calidad— luego de las reformas implementadas desde el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000). Vidal, Cuadros y Sánchez (2012) presentan un balance preciso de la flexibilización laboral y reformas en la protección social a veinte años de iniciada. Solo en materia de sindicación, cabría recordar que “en el periodo post reforma se registró una clara tendencia decreciente de la tasa de afiliación sindical de los trabajadores asalariados en Lima Metropolitana, la cual se redujo en 17,1 puntos porcentuales entre los años 1990 y 2009, pasando de 21,9% a 4,8%”.  ↩
  5.  Toyama (2012) dice, por ejemplo: “Los arbitrajes potestativos no necesariamente convienen al sindicato o a la empresa. Hay gastos que asumir. Pero lo más relevante es que la decisión sobre el proceso de negociación colectiva no está en las partes. Siempre un acuerdo directo de las partes será mejor que la imposición de terceros”. ↩
  6. Víctor Ferro escribe, por ejemplo, que “el arbitraje potestativo nos remonta a épocas pasadas, tiempos en los que las organizaciones sindicales preferían soluciones heterónomas (entonces, a cargo del Ministerio de Trabajo) en lugar de apuntar al arduo camino de la negociación y la búsqueda de soluciones concertadas entre las partes”. Revisto EnFoco, Asociación Peruana de Recursos Humanos, año 3, n.° 16 (http:// www.aperhu.com/apuntes_14.html).  ↩