El Perú viene atravesando un ciclo de más de cinco años de crecimiento económico sostenido, a una tasa promedio superior al 6% 1 anual, que ha generado una ligera pero significativa reducción en los indicadores de pobreza nacional. Sin embargo, esta situación de bonanza económica no alcanza a la gran mayoría de peruanos, especialmente en la Sierra, y dentro de esta, en la Sierra rural, donde se mantienen altos niveles de pobreza.
[…] esta situación de bonanza económica no alcanza a la gran mayoría de peruanos, especialmente en la Sierra, y dentro de esta, en la Sierra rural, donde se mantienen altos niveles de pobreza.
En los últimos años se han logrado importantes consensos a nivel nacional acerca de estrategias de desarrollo rural basadas en la expansión y fortalecimiento de las capacidades de los pobladores rurales. Parten del reconocimiento de la heterogeneidad existente al interior de la sierra rural, y de la importancia del rol de los gobiernos locales como actores promotores de estas iniciativas. Estos consensos no han llegado a traducirse en una agenda enfocada y articulada en lo relativo a la elaboración de políticas orientadas a promover el desarrollo rural. Por el contrario, se tiende a la concentración en políticas enfocadas al crecimiento que descansan en una apuesta por la propiedad privada, la inversión también de grandes capitales privados y las exportaciones, como únicos motores de desarrollo.
¿De quiénes estamos hablando?
La Sierra rural se caracteriza por ser la región con mayor incidencia de pobreza a nivel nacional. Según la ENAHO (2006), aproximadamente el 76.5% de estos hogares se encuentra por debajo de la línea de pobreza y alrededor del 47% vive en situación de pobreza extrema. Si consideramos que en la Sierra rural viven 4.5 millones de peruanos y peruanas, la pobreza en este ámbito equivale a 3.5 millones de habitantes, alrededor de la tercera parte del total de pobres de nuestro país. Esta situación es incluso más crítica, si consideramos que los pocos hogares que se encuentran fuera de esta condición, están más cerca de ser pobres, que de una posición de expectativa razonable de mejoría económica.
En segundo lugar, los hogares de la Sierra rural no solamente son pobres, sino que están dispersos en el territorio: en los distritos rurales, la mayoría de la población vive en centros poblados aislados (aproximadamente 79%). Ello influye en su limitado acceso a bienes y servicios tanto públicos (caminos rurales, electrificación rural, educación, etc.) como privados (asistencia técnica, crédito, aseguramiento, etc.) que reducen aún más sus posibilidades de desarrollo.
Es importante resaltar que los hogares más pobres de la sierra rural son justamente los que dependen casi exclusivamente de la actividad agropecuaria. Esta situación influye en su mayor vulnerabilidad, dado el alto nivel de riesgo asociado a esta actividad.
En tercer lugar, la economía de estos hogares está tradicionalmente asociada a la actividad agropecuaria, a pesar de que en la actualidad una parte importante de sus ingresos proviene de actividades no agropecuarias. Sin embargo, es importante resaltar que los hogares más pobres de la sierra rural son justamente los que dependen casi exclusivamente de la actividad agropecuaria. Esta situación influye en su mayor vulnerabilidad, dado el alto nivel de riesgo asociado a esta actividad por condiciones de mercado y por la relativa imprevisibilidad sobre niveles de rendimiento.
Esta condición de pobreza, se agrava ante el hecho de que el importante crecimiento económico registrado en los últimos años, no ha generado mayores cambios en la incidencia de la pobreza en la Sierra rural. Entre el 2004 y el 2006, la pobreza total en el Perú cayó en 4 puntos porcentuales, mientras que en la Sierra rural, este indicador no mostró mayores señales de cambio. Esta situación evidencia el sesgo de políticas económicas que desembocan en un crecimiento excluyente que no hace más que agravar las grandes desigualdades de nuestro país.
Esta población enfrenta serias restricciones para lograr que se reconozcan sus prioridades incluso en sus propios distritos, no solamente por sus condiciones de pobreza y dispersión geográfica, sino por la falta de una representación o “peso político” real
Finalmente, es importante resaltar que la población rural representa una cantidad considerable de población de la Sierra peruana (aproximadamente 50%), lo cual podría ser visto como una oportunidad para favorecer intervenciones a favor del medio rural, en particular en aquellos distritos con alta concentración de población rural, a la luz de un contexto democrático, donde debieran pesar las necesidades, demandas y opiniones de las mayorías. Sin embargo, esta población enfrenta serias restricciones para lograr que se reconozcan sus prioridades incluso en sus propios distritos, no solamente por sus condiciones de pobreza y dispersión geográfica, sino por la falta de una representación o “peso político” real. Esto se refleja en la escasa visibilización de la problemática rural y en la tendencia a “privilegiar sus objetivos inmediatos, así como aquellos que les proporciona ventajas tangibles, en detrimento del compromiso con soluciones acaso más razonables” 2.
Los Municipios Rurales y la oportunidad de desarrollo de abajo hacia arriba
Los municipios rurales han venido tomando importancia en los últimos años. La Ley Orgánica de Municipalidades (2003), no solamente permite a estos municipios rurales ser considerados para mayores transferencias de recursos provenientes del FONCOMUN 3 y el canon; sino que provee a estos gobiernos locales de herramientas de gobierno orientadas a fomentar inversiones y acciones en desarrollo rural, como los Concejos de Coordinación Local, Presupuestos Participativos, Planes de Desarrollo Concertados y las Oficinas de Desarrollo Económico Local. Este tratamiento diferenciado en la normatividad municipal para los gobiernos locales rurales representa al menos en el papel, una oportunidad para gestionar una agenda rural con acciones de desarrollo que tomen en cuenta a este nivel territorial.
Como consecuencia de esta reforma en las normas que regulan el tema, el presupuesto de los municipios rurales, incluso en los más pequeños, se ha visto incrementado de manera significativa y permanente, producto de las crecientes transferencias de recursos vía el FONCOMUN, fondo que se ha visto favorecido por el aumento en los recursos municipales provenientes del Impuesto de Promoción Municipal, como resultado del crecimiento económico; y del canon, sobrecanon y regalías, provenientes básicamente del aumento del valor de los minerales. Así los distritos de la Sierra rural pasaron de recibir algo más de 1,200 millones de soles en el 2004, a alrededor de 1,900 millones en el 2006.
En los últimos años, los municipios rurales han venido priorizando la inversión orientada al desarrollo rural. Así en el 2006, se canalizaron inversiones por el equivalente a 420 millones de soles (35% de la inversión total de los municipios), en la construcción de caminos rurales (41%), promoción agraria (31%), y electrificación rural (27%).
Sin embargo, esta situación prometedora, no es suficiente para lograr la generación de proyectos e inversiones orientadas al desarrollo rural. Existen dos grandes limitaciones a considerar. En primer lugar, los municipios rurales enfrentan un problema de escala y escasa infraestructura. Estas entidades tienen en promedio 5,700 habitantes, que se encuentran dispersos y poco conectados; por ejemplo, tan solo el 21% de los distritos de la Sierra rural llegan a más de 8,000 habitantes. Por otro lado, los municipios más pequeños no cuentan con el personal ni con los servicios básicos mínimos para poder realizar su mandato. En los municipios rurales más pequeños (menos del 2,000 habitantes) el número de profesionales por municipio es uno, mientras que en los más grandes (más de 8,000 habitantes), es de cuatro. Igualmente, si bien los municipios rurales tienen cinco computadoras en promedio, tan solo el 18% de estos se encuentra conectado a internet. Estas cifras ponen en evidencia las carencias tanto en capital humano, como en el acceso a la infraestructura necesarias para la gestión municipal.
Si bien los municipios rurales han desarrollado importantes herramientas de gestión, el desarrollo rural todavía no se convierte en una preocupación central de ellos.
En segundo lugar, hay una marcada ausencia de una estrategia integrada de desarrollo rural tanto en los distintos niveles de gobierno, como entre los mismos municipios locales. Si bien los municipios rurales han desarrollado importantes herramientas de gestión, el desarrollo rural todavía no se convierte en una preocupación central de ellos: mientras alrededor del 75% de los distritos tiene Planes de Desarrollo Concertado, menos del 5% de los mismos tiene Planes de Desarrollo Rural.
Así mismo, un elemento característico de estos gobiernos municipales es su escasa articulación con instancias superiores de gobierno, que permita que se generen sinergias y visiones comunes de desarrollo. La ausencia de un plan de desarrollo nacional, limita las posibilidades de articular esfuerzos en las distintas instancias de gobierno, al no tener un referente común con prioridades establecidas. Esta desarticulación se presenta a todos los niveles de gobierno, haciendo imposible una integración desde abajo hacia arriba, que permita aprovechar las oportunidades de establecer una agenda orientada al desarrollo rural.
¿Qué se ha venido gestando?
En el Perú, se han desarrollado con mucho esfuerzo, lineamientos y estrategias consensuadas para el desarrollo rural, que recogen gran parte del los elementos generados tanto en espacios académicos y de cooperación internacional, como del sector público. Un instrumento de gestión pública resultante de estos esfuerzos multisectoriales es la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 4, publicada en el 2004.
La ENDR se creó con el objetivo de “impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales 5 ”; en tal sentido, desarrolló nueve lineamientos básicos orientados al desarrollo rural en un contexto territorial, que se pueden sintetizar en cuatro ideas centrales. Por un lado, se desarrollan lineamientos orientados a superar las limitaciones que enfrentan los pobladores rurales para lograr una transformación productiva que les permita mejorar su inserción en mercados de productos y servicios, así como su acceso a bienes y servicios públicos y privados; a reducir la vulnerabilidad y exposición a desastres naturales; usar y preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra; y, por último, promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusión social y la generación de mecanismos para que se sostengan en el tiempo los esfuerzos a favor del desarrollo rural.
Sin embargo, pese a los importantes consensos logrados, la ENDR no se ha logrado constituir como parte de una política de estado. Se percibe con claridad una desconexión entre la ENDR y algunas otras iniciativas promovidas por sector público, que apuntan más bien a implementar políticas con tendencia agrarista, en lugar de una opción más amplia y con impactos más extendidos.
Un elemento que contribuye a que no se implemente esta estrategia está relacionado a la ausencia de un responsable de “peso institucional” que tome las riendas del desarrollo rural, y rescate y articule los esfuerzos aislados de distintos sectores como el MEF, MIMDES o el mismo Ministerio de Agricultura, que realizan iniciativas aisladas orientadas al desarrollo rural.
Pensando en un crecimiento inclusivo
Existen una serie de restricciones que limitan el desarrollo de la Sierra rural y son las causantes de un crecimiento exclusivo para algunos y lamentablemente ajeno para grandes mayorías. En los últimos años se ha logrado realizar un adecuado diagnóstico y caracterización de la problemática de la Sierra rural y se han desarrollado estrategias consensuadas para su desarrollo. Si el objetivo del gobierno central fuera lograr un crecimiento inclusivo, hay en líneas generales, al menos tres grandes ejes centrales que deben ser atendidos con relativa urgencia.
Un elemento que contribuye a que no se implemente esta estrategia está relacionado a la ausencia de un responsable de “peso institucional” que tome las riendas del desarrollo rural, y rescate y articule los esfuerzos aislados de distintos sectores como el MEF, MIMDES o el mismo Ministerio de Agricultura, que realizan iniciativas aisladas orientadas al desarrollo rural.
Un primer eje central, se refiere a la inversión en la provisión de bienes y servicios públicos, y a la promoción de políticas de desarrollo productivo que permitan una respuesta competitiva de los productores a las demandas de mercado. Este primer lineamiento se fundamenta en la frecuente, aunque no completa, relación de los hogares con el mercado, y las limitaciones de acceso al mismo que tienen lo que es consecuencias de diversas fallas en los distintos mercados de bienes, servicios y factores.
Otra línea de acción se refiere a la generación de capacidades en los municipios rurales, tanto por el lado de la capacitación y asistencia técnica en la creación de planes adecuados de desarrollo, como en la provisión de la infraestructura física y legal que permita una mejor y más eficiente inversión de los crecientes recursos públicos, como puede ser el caso de las mancomunidades rurales.
Finalmente el gobierno central debe crear una institucionalidad territorial – rural que permita y promueva que el proceso se desarrolle de manera inclusiva, equitativa y participativa. Esta institucionalidad pasaría por la creación de una estructura orgánica en el sector público que permita la articulación y coordinación de iniciativas locales, regionales y nacionales, tanto públicas como privadas.
El gobierno viene desarrollando un conjunto de políticas desarticuladas en torno al desarrollo rural, promoviendo una agenda exportadora en la Sierra sin un objetivo claramente establecido, limitando las sinergias que se pueden desarrollar entre las distintas iniciativas.
Sin embargo, el gobierno viene desarrollando un conjunto de políticas desarticuladas en torno al desarrollo rural, promoviendo una agenda exportadora en la Sierra sin un objetivo claramente establecido, limitando las sinergias que se pueden desarrollar entre las distintas iniciativas. Si bien hay experiencias exitosas de desarrollo rural, como es el caso de MARENASS 6 o los proyectos FIDA 7 , que recogen gran parte de los lineamientos establecidos en la ENDR, la ausencia de una visión integradora que oriente estas intervenciones limita el impacto que estas pudieran generar.
La ausencia de un plan estratégico de desarrollo nacional, hace que no exista mayor articulación entre los planes de las instancias subnacionales de gobierno y el gobierno central, creando así un entorno poco favorable para la integración secuencial desde abajo hacia arriba. Estos problemas de comunicación en los distintos niveles de gobierno se agudizan aún más con la limitada sincronización entre los Planes de Desarrollo Concertado y Procesos de Presupuestos Participativos, que deberían permitir la retroalimentación entre los gobiernos distritales, provinciales y regionales.
En este sentido, se hace necesario que exista una institucionalidad adecuada que tome las riendas del desarrollo rural, que por un lado fortalezca las instancias de coordinación multisectorial a partir de la articulación de esfuerzos gestados desde cada sector; y por otro, fortalezca la articulación e integración de las instancias de gobierno subnacionales y promueva las alianzas estratégicas entre los distintos actores de la vida rural.
De igual manera, se hace necesario que el gasto público se oriente a la provisión tanto de infraestructura rural, que permita la integración de los centros poblados rurales reduciendo los altos costos de transacción y superando las “fallas de mercado”, que limitan su desarrollo; como en la generación de capacidades en los municipios rurales, de tal manera que se haga un mejor uso de los crecientes recursos económicos que disponen.
- Estadísticas anuales del BCRP 2000-2007 ↩
- Grompone (2005) “Discutiendo la intervención ciudadana en el Presupuesto Participativo Regional”. Cuadernos Descentralistas, Nº 15. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana ↩
- El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es un fondo establecido con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo priorizando las municipalidades rurales. ↩
- La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (2004), es un instrumento desarrollado como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores (MAG, MIMDES, MTC, MEF, CND, Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, etc.), que convergieron en la Comisión Multisectorial de Desarrollo Rural, que forma parte de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales. ↩
- Objetivo de Política de Desarrollo Rural: El Peruano, pp. 275825 (05/09/2004) ↩
- Proyecto de Manejo de los Recursos Naturales en la Sierra Sur. ↩
- Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola ↩
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