Políticos y reelección en el Perú
Desde hace algunos años, se ha vuelto frecuente caracterizar al actual sistema de partidos en el Perú como un sistema sin partidos. En una línea muy similar, se podría añadir que en el sistema político peruano los políticos son mucho más importantes que sus partidos. Independientemente de las causas y de las consecuencias de esta situación, tal como lo demuestra el caso peruano, es claro que un régimen democrático es capaz de mantenerse en el tiempo sin partidos mínimamente institucionalizados, pero no sin políticos.

Es evidente que la reelección de autoridades es un asunto básicamente de candidatos o políticos y mucho menos de partidos.

Si además de esta constatación se considera que en casi todos los países que actualmente pueden ser calificados como democráticos se ha venido dando un fuerte proceso de personalización de la actividad y una dinámica de debilitamiento de las organizaciones partidarias, uno difícilmente puede dejar de considerar que hoy más que nunca es necesario prestarle mucho más atención a los políticos como individuos y grupo social, así como a sus prácticas y decisiones. Una de estas decisiones clave tiene que ver con sus intenciones de permanecer en el cargo para el que fueron elegidos y, por lo tanto, de tentar una reelección. Esto es todavía más en relevante en el caso peruano porque desde diferentes miradas es evidente que la reelección de autoridades es un asunto básicamente de candidatos o políticos y mucho menos de partidos.
Sobre el Perú, es necesario tener en cuenta algunas consideraciones adicionales. En primer lugar, que existe suficiente evidencia para afirmar que por lo menos desde 1995 la clase política peruana ha experimentado un profundo proceso de renovación. 1 En segundo lugar, que por lo menos a nivel de los congresistas las tasas de reelección vienen siendo particularmente bajas, 2 y no solo porque una buena parte de los congresistas no buscan ser reelectos, sino porque además son muy pocos los que al intentarlo lo consiguen finalmente. Tercero, que con todos sus asuntos pendientes y todas sus limitaciones, el proceso de descentralización que se inició en 2002 en el Perú ha generado o revitalizado las dinámicas políticas regionales y locales, aunque no ha logrado una articulación importante entre los diferentes niveles de gobierno que actualmente existen en nuestro país (nacional, regional, provincial y distrital). Finalmente, en el Perú todavía son muy pocos los trabajos con los que se cuenta sobre políticos y clase política; en particular, acerca de sus procesos de socialización y profesionalización; sus actitudes, preferencias y valores; la estructura de sus trayectorias políticas; sus perfiles sociodemográficos, etc.
En esta línea, un primer trabajo sobre “incumbentes” y reelección en el ámbito subnacional peruano es el de Córdova e Incio (2013), en el cual se analizan los resultados de las elecciones subnacionales de 2006 y de 2010, y se demuestra que la “incumbencia» 3 es una característica relevante de nuestro sistema electoral, presente, casi de manera homogénea, en todos los departamentos del país.
Los resultados de las elecciones regionales y municipales de 2014 ofrecen una nueva oportunidad para mirar qué está sucediendo con las clases políticas en las diferentes regiones del país en relación con su interés de estar más de un periodo en un cargo electo y con sus tasas efectivas de reelección; y para entender mejor el tipo o los tipos de ambiciones que caracterizan a los políticos peruanos y la manera cómo nuestro actual sistema político influye sobre ellas. Finalmente, es claro que las perspectivas a futuro de los sistemas políticos regionales dependerán en gran medida del interés que muestren las autoridades elegidas para permanecer en sus cargos y del número de ellas que sean capaces de lograr este objetivo.
Todo esto se da además en un momento en el que ha cobrado gran notoriedad el tema de la reelección de las autoridades a escala subnacional, en el que coexisten una mirada desde los medios de comunicación (por lo general de Lima) que promueven “conclusiones generales” a partir de algunos pocos casos y el interés de la casi totalidad de los congresistas por eliminar la reelección inmediata de estas autoridades para ganarse la simpatía de una opinión pública que es particularmente crítica de toda la clase política; en ambos casos, sin la menor consideración de los diferentes impactos que podría tener esta medida; por ejemplo, en relación con la gestión de los gobiernos regionales y locales, las posibilidades de aprendizaje de las burocracias regionales y la rendición de cuentas de las autoridades frente a los electores.
Los resultados de las elecciones regionales y municipales de 2014
Después de cuatro elecciones subnacionales consecutivas (2002, 2006, 2010 y 2014) 4  es posible tener una mejor idea de lo que viene sucediendo en los sistemas políticos regionales. Esto incluye la posibilidad de contar con evidencia suficiente para dar cuenta de los niveles de incumbencia y reelección de los presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales.
Con relación al primero de estos temas (ver gráfico 1), lo primero que llama la atención es la significativa disminución de presidentes regionales que intentaron ser reelectos para un subsiguiente periodo en las elecciones de 2010 y 2014. Mientras que para las elecciones regionales de 2006 casi dos de cada tres presidentes regionales buscaron ser reelectos para un nuevo periodo de cuatro años, para las elecciones de 2014 solo dos de cada cinco presidentes regionales que estaban terminando sus mandatos tentaron una reelección.
Por el contrario, esta situación es muy diferente para los alcaldes distritales y provinciales. Entre los primeros, la tasa de incumbencia se ha mantenido bastante estable durante este periodo. Así, alrededor de dos de cada tres alcaldes distritales trató de ser reelecto en 2006, 2010 y 2014. En el caso de los alcaldes provinciales, se observa una ligera disminución en la tasa de incumbencia si se comparan 2006 y 2014. No obstante, en las últimas elecciones municipales, uno de cada dos alcaldes provinciales tentó la reelección.
Gráfico 1. Porcentaje de autoridades subnacionales que buscaron ser reelectas para un siguiente periodo (2006-2014)
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia.

Como se ha mencionado anteriormente, una cosa es el interés por ser reelecto y otra es la reelección efectiva. En el caso de la reelección de autoridades subnacionales (presidentes regionales, alcaldes provinciales y distritales), lo más saltante es la fuerte disminución en el porcentaje de estas autoridades que han tenido la posibilidad de permanecer en el cargo más de un mandato (ver gráfico 2). Como resultado de las elecciones regionales y municipales de 2014, de las autoridades elegidas, solo 17% de los alcaldes distritales vienen de un periodo anterior. En el caso de los presidentes regionales, solo 16% de ellos está por iniciar un segundo mandato consecutivo. Y en el caso de los alcaldes provinciales, solo alrededor de 10% de ellos está permaneciendo en el cargo.
Gráfico 2. Porcentaje de autoridades subnacionales reelectas (2006-2014)
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia.

Claramente las últimas tasas de reelección son muy inferiores a las que se observaron en 2010. En esa oportunidad, casi uno de cada tres alcaldes distritales y provinciales permaneció en el cargo para un siguiente periodo. Finalmente, otro aspecto que no debe pasarse por alto son las fuertes variaciones que se registran de una elección a otra en relación con las tasas efectivas de reelección de presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales. Mientras que en el caso de la incumbencia los cambios tienden a ser bastante moderados, la situación es radicalmente diferente en relación con las tasas de reelección. Dicho de otro modo, mientras el interés de presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales tiende a no variar mucho de una elección a otra, lo mismo no sucede con las preferencias de los votantes.
Una forma adicional para dar cuenta de lo que viene sucediendo con las tasas de incumbencia y reelección de las autoridades peruanas en ámbitos subnacionales pasa por calcular el número de periodos o veces que habían estado previamente en un cargo similar los alcaldes provinciales y distritales electos en 2014 (ver tabla 1). En el caso de los alcaldes provinciales, casi cuatro de cada cinco lo son por primera vez, y solo algo menos de 20% había sido alcalde provincial en el pasado. En el caso de los alcaldes distritales, dos de cada tres llega a ese cargo por primera vez y casi 30% ha sido una o dos veces alcaldes distrital en el pasado. De este modo, tenemos a partir de los resultados de las elecciones de 2014 una mayoría de alcaldes provinciales y distritales elegidos que está accediendo a esos cargos por primera vez.
Tabla 1. Número de periodos previos como alcaldes de los candidatos electos en 2014
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia. Nota: Para este cálculo se consideran los resultados de todas las elecciones subnacionales que se han llevado a cabo en nuestro país de 1995 en adelante.

 Ahora bien, una pregunta adicional es qué tanto cambia la situación de la incumbencia y de la reelección si se considera por separado lo que viene sucediendo en las diferentes regiones del país. Para facilitar este tipo de análisis, una primera tarea es mirar cuántos de los alcaldes provinciales y distritales buscaron ser reelectos en 2014. Como ya se ha mencionado, 52% de los alcaldes provinciales tentó una reelección en 2014 y 60% de los alcaldes distritales hizo lo mismo este año (ver tablas 2 y 4). Sin embargo, estas tasas de incumbencia varían significativamente entre regiones (ver tablas 3 y 5). En el caso de los alcaldes provinciales, existe un grupo considerable de regiones donde por lo menos el 75% de los alcaldes provinciales tentó la reelección en 2014 (Callao, Lambayeque, Piura, Loreto, San Martín, Tacna y Ucayali). Por el contrario, hay ocho regiones donde solo uno de cada tres alcaldes provinciales o menos buscó la reelección (Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Tumbes, Cusco, Puno, Ayacucho y Apurímac).

En el caso de los alcaldes distritales, la incumbencia es particularmente alta en los casos de Piura, Lambayeque, Cajamarca, Loreto, Lima, Callao, Tumbes, San Martín y Lima Provincias. En todos estos casos, más del 80% de los alcaldes distritales buscó ser reelecto en 2014. Por el contrario, Moquegua, Puno, Pasco y Apurímac son las regiones donde la incumbencia es particularmente baja (35% o menos).
Pasando de la incumbencia a la reelección inmediata, y sin considerar el caso del Callao, donde el alcalde provincial ha sido reelecto en 2014, tenemos dos regiones, Amazonas y San Martín, donde alrededor de dos de cada cinco acaldes provinciales elegidos vienen del periodo anterior. Llama mucho la atención el número grande de regiones donde ningún alcalde provincial se mantiene en el cargo: Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, La Libertad, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Puno, Tacna y Tumbes.
En el caso de los alcaldes distritales, la presencia de reelectos es significativa en Lima y Callao (no menos de 40%) y considerable en Ucayali y Piura (alrededor de 35%). En este caso, las regiones donde el porcentaje de alcaldes distritales reelectos es particularmente bajo (menos de 10%) son Tacna, Huánuco, Huancavelica, Moquegua, Apurímac, Cusco, Puno, Madre de Dios y Pasco.
Tabla 2. Número de alcaldes provinciales que intentaron ser reelectos en 2014 y que fueron efectivamente reelectos según región
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia. 

Tabla 3. Porcentaje de alcaldes provinciales que intentaron ser reelectos en 2014 y que fueron efectivamente reelectos según región
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia. 

Tabla 4. Número de alcaldes distritales que intentaron ser reelectos en 2014 y que fueron efectivamente reelectos según región
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia.

Tabla 5. Porcentaje de alcaldes distritales que intentaron ser reelectos en 2014 y que fueron efectivamente reelectos según región
AI7i[1]

Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia. 

A modo de síntesis de todas esta información, y de manera exploratoria, a continuación se presentan algunos índices agregados para los ámbitos provinciales y distritales de incumbencia y reelección en relación con la población total de alcaldes por región (ver tabla 6). De este modo, se verán un índice incumbencia (proporción de alcaldes provinciales y distritales por región que buscó ser reelecto en 2014) y dos índices de reelección. El primero de estos índices de reelección (índice de reelección 1) da cuenta de la proporción de alcaldes provinciales y distritales reelectos en función del número total de incumbentes por región. El segundo (índice de reelección 2) da cuenta de la proporción de alcaldes provinciales y distritales reelectos en 2014 en función del número total de alcaldes (provinciales y distritales) por región.

Vale la pena destacar que hay un grupo de regiones donde la gran mayoría de alcaldes (provinciales y distritales) buscó ser reelecto en 2014. […] Por el contrario, en Puno, Pasco y Apurímac muy pocos alcaldes insistieron con una reelección (menos del 35%).

Para comenzar, vale la pena destacar que hay un grupo de regiones donde la gran mayoría de alcaldes (provinciales y distritales) buscó ser reelecto en 2014. En los casos de Piura, Lambayeque, Callao, Loreto, Cajamarca, San Martín, Lima Provincias y Lima, no menos de cuatro de cinco de estos alcaldes intentó ser reelecto. Por el contrario, en Puno, Pasco y Apurímac muy pocos alcaldes insistieron con una reelección (menos del 35%).
Si se comparan los intentos de reelección con las reelecciones efectivas, encontramos que en cuatro regiones alrededor de la mitad de alcaldes (provinciales y distritales) que tentó la re-elección ganó en las últimas elecciones: Callao, Ica, Lima y Ucayali. La situación es la opuesta es un gran número de regiones donde solo menos de uno de cada cinco alcaldes (provinciales y distritales) que iban por la reelección fue finalmente reelecto.
Adicionalmente, sobre la presencia de alcaldes reelectos en relación con los que asumirán cargos prontamente, esta es significativa en el Callo, Lima, Ucayali y Piura (alrededor de una tercera parte del total de alcaldes provinciales y distritales ha sido reelecto), situación que contrasta fuertemente con los casos de Ayacucho, Huánuco, Tacna, Huancavelica, Apurímac, Moquegua, Cusco, Puno, Madres de Dios y Pasco, donde menos del 10% de los alcaldes provinciales y distritales que están por asumir sus cargos son autoridades que estuvieron en el mismo cargo en el periodo anterior.
Tabla 6. Índices agregados de incumbencia y reelección según región
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia. 

Para concluir, nos parece interesante hacer un contraste entre el índice de incumbencia y el índice de reelección que considera la presencia de reelectos en relación con el total de alcaldes provinciales y distritales (índice de reelección 1) que buscaban una reelección (ver tabla 7). De acuerdo a estos resultados, hay un grupo de regiones que se caracterizan por tener una tasa alta de incumbencia, pero sin que esto se traduzca en un número importante de alcaldes (provinciales y distritales) que sean finalmente reelectos. Estas regiones son Cajamarca, Lambayeque, Loreto, Lima Provincias, San Martín y Piura. Es interesante notar que dentro de ellas se encuentran algunas de las regiones donde sus autoridades regionales o municipales habrían estado involucradas en serios casos de corrupción (Cajamarca, Lambayeque y Loreto).
Tabla 7. Distancia entre el índice de incumbencia y el índice de reelección 1 (porcentaje de alcaldes provinciales y distritales reelectos en relación con el total de incumbentes), según región
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Fuente: JNE-Infogob.Elaboración propia. 

A modo de conclusiones
A la luz de estos resultados, son varias las conclusiones que pueden proponerse por ahora. Para comenzar, que de 2002 a la fecha el interés y la voluntad de las autoridades subnacionales electas de permanecer en el cargo un siguiente periodo han sido mucho más constantes y estables que su tasa efectiva de reelección. No está de más de repetir que si bien la primera depende básicamente de las decisiones personales de quienes se dedican a la política, la segunda depende, en última instancia, de las preferencias electorales de los votantes. Dicho de otro modo, es posible afirmar que las tasas de reelección a escala subnacional tienden a ser bajas en el Perú, pero esto no sucede por una falta de interés entre los políticos de permanecer en la política. De igual modo, habría que reconocer que estas bajas tasas de reelección en el ámbito subnacional son bastante recientes (2014).
Por lo tanto, con relación a las bajas tasas de reelección que caracterizarían al sistema político peruano (Levitsky 2014) habría que hacer algunos matices. Si bien ha sido 2014 la vez en que mucho menos autoridades subnacionales han sido reelegidas, no fue esta la situación para alcaldes provinciales y distritales en 2006 y 2010. Es más, incluso si se consideran estos últimos resultados, no se trata de un patrón generalizado a escala nacional. De manera consistente hay un grupo de regiones (Callao, Lima, Ica, Ucayali y Piura) donde la reelección de alcaldes provinciales y distritales es bastante frecuente. Una pregunta que queda pendiente es cuáles son las razones de esta significativa disminución de la tasa efectiva de reelección para las autoridades subnacionales en 2014. Por ahora solo podemos adelantar que por lo menos algunas de estas razones tienen algo de novedoso porque la situación en 2014 contrasta claramente con la de 2006 y 2010.

La no reelección de autoridades regionales, provinciales y distritales minará aún más la baja calidad de los políticos en nuestro país, y, a la larga, traerá a más novatos e inexpertos a la política y fomentará el cortoplacismo político y probablemente mayores niveles de corrupción.

Los resultados de las últimas elecciones revelan también que hay algunos casos en donde la distancia entre un alto interés de parte de las autoridades subnacionales (especialmente alcaldes provinciales y distritales) para mantenerse en el cargo y su efectiva reelección es muy considerable. No deja de ser llamativo que dentro de este grupo se encuentren regiones donde hay presidentes regionales o alcaldes provinciales actualmente investigados por casos de corrupción. Aparte de la posibilidad de que los electores hayan castigado de manera severa a las autoridades regionales y municipales que buscaban una reelección a modo de reacción o prevención frente a los casos de corrupción política, queda pendiente indagar qué otras razones podrían estar detrás de la importante disminución de las tasas de reelección en 2014.
Finalmente, no podemos dejar de mencionar que a finales de octubre de este año, el Congreso de la República ha aprobado en primera votación un proyecto de ley que prohíbe la reelección inmediata de los presidentes regionales y de los alcaldes provinciales y distritales. Este proyecto fue aprobado con el voto a favor de 97 congresistas, ningún voto en contra y solo 10 abstenciones. Como lo que se está promoviendo es un cambio a lo establecido en la Constitución vigente (artículos 191, 194 y 203), está pendiente una segunda votación durante la siguiente legislatura. De aprobarse en esta segunda votación, la no reelección inmediata de estas autoridades entraría en vigencia para las elecciones regionales y municipales de 2018.
Por diferentes razones, compartimos la opinión de que se trata de una pésima y absurda idea (Muñoz 2014). No solo se vuelve a legislar para ganarse la simpatía de la opinión pública y promover la imagen de que el Congreso está interesado en combatir la corrupción de presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales, sino que además se opta por actuar sobre algo que no va a tener mayor impacto sobre la lucha contra la corrupción de las autoridades políticas. Es más, como lo ha mencionado Levitsky (2014) en un reciente artículo, la no reelección de autoridades regionales, provinciales y distritales minará aún más la baja calidad de los políticos en nuestro país, y, a la larga, traerá a más novatos e inexpertos a la política y fomentará el cortoplacismo político y probablemente mayores niveles de corrupción porque la posibilidad de ser reelectos es uno de los incentivos más fuertes para que los políticos cuiden sus imágenes y alimenten la posibilidad de sostener sus carreras políticas.
Sin duda alguna, los líderes, autoridades y políticos que actualmente tenemos son al mismo tiempo responsables de buena parte de los problemas de nuestro actual sistema político y actores clave para cualquier esfuerzo que pretenda mejorar la calidad de nuestra democracia. Por lo tanto, prohibir la reelección inmediata de presidentes regionales, alcaldes provinciales y distritales terminará generando más problemas de los que actualmente ya confrontan nuestros sistemas políticos subnacionales.
* Jorge Aragón es politólogo e investigador principal del IEP y José Luis Incio es politólogo.
  1. Para ofrecer solo un ejemplo, si se revisan los resultados de las encuestas a congresistas peruanos que se han llevado a cabo como parte del Proyecto Élites Parlamentarias en Amé- rica Latina (PELA) son muy notorios los cambios en las principales características sociodemográficas de las personas electas como congresistas entre 1995 y 2011. ↩
  2. Por ejemplo, de los 120 congresistas electos para el periodo 2006-2011, 64 intentaron ser reelectos para el siguiente periodo (es decir 53%). Sin embargo, de esos 64, solamente 25 fueron efectivamente reelectos (es decir, menos de 40%). Entonces, de todos los congresistas electos en 2011, solo el 19,2% de ellos fue congresista en el periodo anterior. ↩
  3. En concordancia con la mayoría de literatura sobre estos temas, Córdova e Incio (2013) entienden por “incumbencia” al fenómeno que da cuenta de la presencia de candidatos en busca de una reelección en un proceso determinado. Por lo tanto, los “incumbentes” son quienes habiendo ejercido un cargo de elección popular se presentan en competencia para renovar su presencia por un periodo consecutivo de funciones (Córdova e Incio 2013: 417-418). Cabe resaltar que si bien incumbencia y reelección están íntimamente relacionadas, no son lo mismo. La incumbencia solo da cuenta de la presencia efectiva de una autoridad como candidato a una reelección para un siguiente mandato. ↩
  4. Todos los resultados para 2014 que se presentan en este artículo no son los resultados finales oficiales porque existen todavía algunas actas electorales que están siendo revisadas y procesadas por lo organismos electorales. Sin embargo, de existir alguna diferencia entre estos dos conjuntos de resultados, estas serán mínimas y, en la práctica, insignificantes para las tendencias que aquí se analizan. ↩

Referencias Bibliográficas

Códova, Beatriz y José Luis Incio (2013). “La ventaja del incumbente en el ámbito subnacional: un análisis de las dos últimas elecciones municipales en Perú”. Papel Político, vol. 18, n.º 2: 415-436.
Levitsky, Steven (2014). “Vargas Llosa tiene razón”. La República (Perú), domingo 2 de noviembre.
Muñoz, Paula (2014). “Prohibir la reelección no es la solución”. NoticiasSer.pe. Recuperado el 24 de noviembre de: http://www.noticiasser.pe/26/04/2014/opinion-libre/prohibir-la-reeleccion-no-es-la-solucion.