El primero de febrero último entró en vigencia el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Estados Unidos y el Perú. Se trata de un acuerdo polémico que confronta dos maneras de entender el desarrollo económico y social en el país. Por un lado, el oficialismo –con el apoyo de los partidos políticos (con excepción del Nacionalista), los principales gremios empresariales y buena parte de la prensa local– postularon que la liberalización del comercio con la potencia del Norte facilitaría las exportaciones y el arribo de nuevas inversiones, promoviendo el empleo y el desarrollo interno. Contrariamente, diversos sectores vinculados a movimientos sociales y sindicales, partidos de izquierda y organizaciones no gubernamentales (ONG) alegan que las condiciones en que fue aprobado el Tratado suponen una serie de riesgos –relacionados con la soberanía jurídica y alimentaria, la propiedad intelectual, la preservación de medio ambiente, la biodiversidad, los recursos naturales, la salud pública, etc.– que no justifican, ni compensan, los eventuales beneficios que podría generar el libre comercio para el país.
En este artículo abordaré la dimensión sociolaboral del TLC con los Estados Unidos. No pretendo agotar acá la discusión sobre la relación entre libre comercio y desarrollo económico y social. Me limitaré a señalar las que son, a mi entender, las implicancias de este acuerdo en el actual contexto de crisis internacional.
La dimensión laboral del TLC
A lo largo de las negociaciones del TLC con los Estados Unidos, tanto el gobierno de Alejandro Toledo como el actual de Alan García, utilizaron como principal argumento para justificar su aprobación el impacto positivo que tendrían las exportaciones y el arribo de inversionistas norteamericanos sobre el empleo. “El Perú posee una economía pequeña –indica el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) en su sitio web– cuyo desarrollo sostenido depende (…) del acceso de sus exportaciones a mercados cada vez más amplios. El TLC con los Estados Unidos ofrece la oportunidad de vender nuestros productos a un mercado con un poder de compra 180 veces mayor que el peruano”. En esa línea se manifestaron representantes de importantes gremios empresariales al afirmar que, de no prorrogarse las facilidades arancelarias que ofrecía el Acuerdo de Preferencias Arancelarios y Erradicación de la Droga (ATPDEA) a través del TLC, el Perú perdería aproximadamente un millón de empleos en los sectores con mayor presencia en el mercado norteamericano (textil–confecciones, agroindustria y minería).
A partir de este punto se abren dos líneas de discusión en torno al impacto laboral del TLC. Una primera está vinculada con el potencial incremento del empleo como consecuencia de las exportaciones y el arribo de inversión extranjera al Perú. La segunda está referida a las posibilidades reales de mejorar la calidad del empleo por efecto de una mayor fiscalización estatal (y social) de los compromisos laborales adoptados por el Estado peruano como parte del acuerdo.
Este discurso a favor del TLC incorporaría posteriormente un argumento relacionado con la calidad del empleo. Las críticas realizadas por diversos sectores sociales y sindicales en Estados Unidos y el Perú, en torno a la incapacidad del Estado peruano para garantizar niveles de trabajo decente en los sectores vinculados al comercio exterior, llevó a que en abril del 2007 se incluyera en el texto del Tratado una adenda que fijaba con mayor precisión los requisitos en materia laboral (y socioambiental) a los que se atenían ambos países en el marco del acuerdo. En términos concretos, esto implicó que el gobierno aprista se comprometiera a adoptar un conjunto de medidas legislativas y administrativas –sugeridas por la Comisión de Medios y Arbitrios del Congreso norteamericano, presidida por el demócrata Charles Rangel– que adecuaran la normativa laboral a los estándares laborales exigidos por los Estados Unidos a sus socios comerciales.
A partir de este punto se abren dos líneas de discusión en torno al impacto laboral del TLC. Una primera está vinculada con el potencial incremento del empleo como consecuencia de las exportaciones y el arribo de inversión extranjera al Perú. La segunda está referida a las posibilidades reales de mejorar la calidad del empleo por efecto de una mayor fiscalización estatal (y social) de los compromisos laborales adoptados por el Estado peruano como parte del acuerdo.
El empleo que gano, el empleo que pierdo
El TLC fue impulsado en el país con el argumento de que el libre comercio produciría un efecto positivo sobre el empleo. De acuerdo a este supuesto, la reducción y facilidades arancelarias otorgadas por los Estados Unidos en el marco del ATPDEA –y prorrogadas con el TLC– contribuirían a: 1) preservar el empleo en los sectores que exportan, o que forman parte de la cadena de producción orientadas al mercado norteamericano; a 2) generar nuevas fuentes de empleo a partir de nuevas opciones de exportación hacia ese país; así como a 3) generar puestos de trabajo producto del arribo de inversionistas norteamericanos al amparo de las facilidades otorgadas por el TLC.
Si bien resulta prematuro anticipar, a estas alturas del partido, el impacto laboral del TLC, existen una serie de elementos que conviene tener en cuenta al momento de plantear posibles escenarios.
Durante el periodo de negociaciones diversos organismos públicos y privados estimaron los potenciales efectos laborales del TLC con los Estados Unidos. Según el MINCETUR, cálculos realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), prevén que una expansión de las exportaciones de 6% –en el mediano plazo y sólo atendiendo el ‘efecto TLC’– significarían un aumento del empleo en 1% (alrededor de 106 mil empleos), esto sin considerar otras acciones de política económica ni la atracción de inversión extranjera. 1 Esta cifra contrasta con los cálculos ofrecidos por Bruno Seminario y Oswaldo Molina, en un estudio realizado el 2004 para el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), con apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). De acuerdo a este informe, el TLC con los Estados Unidos supondría –siempre que se constituyan encadenamientos productivos internos– apenas 18,148 nuevos empleos netos. Esta cifra resultaría de la suma de empleos generados (85,467 en total: 32,552 empleos directos y 52,915 indirectos), menos los empleos perdidos por efecto de las importaciones (67,319). 2
Ahora bien: estos cálculos corresponden al periodo previo a la crisis económica mundial, cuando la economía peruana experimentaba un sostenido crecimiento económico producto del aumento de las exportaciones y de los precios de las materias primas en el mercado internacional. Bajo el actual escenario se prevé una caída en la tasa de crecimiento de los países altamente dependientes de las exportaciones. En el caso del Perú, aun cuando el presidente García proclame que la economía se encuentra “blindada” frente a la crisis internacional, el panorama exportador se muestra sombrío y poco promisorio; especialmente con los Estados Unidos, dado el fuerte flujo comercial entablado con este país en los últimos años. 3 Actualmente, quince de cada cien empleos en el país dependen de las exportaciones, de los cuales seis responderían a las exportaciones al mercado norteamericano. De acuerdo al MINCETUR, los empleos generados por el ATPDEA (745,000) representan el 5,9% del empleo nacional. 4
Por lo pronto, si bien algunos analistas del medio consideran que la crisis internacional no afecta (aún) a la economía peruana, lo cierto es que la evolución de la balanza comercial comienza a dar clarinazos de alerta. Durante el último año experimentamos un cambio de signo en sus principales indicadores de comercio exterior: el saldo comercial total pasó de US$ 233 millones en enero del 2008 a US$ –306 millones en enero del 2009, mientras que el intercambio comercial total descendió de US$ 4,838 millones a US$ 3,818 millones. En el caso del comercio con los Estados Unidos, el volumen de las exportaciones, el intercambio comercial y el saldo comercial también muestran una reducción significativa durante el mismo periodo, siguiendo una tendencia que amenaza con agravarse en la medida en que los índices de confianza de los inversionistas y consumidores sigan cayendo (ver Cuadro N° 01).
Cuadro N° 01
Principales productos de exportación a los Estados Unidos y su participación como Sub-partidas (millones de dólares)
economía peruana. En el Cuadro 2 se aprecia cómo algunos de los principales productos exportados a los Estados Unidos han sufrido un descenso significativo, luego de registrar tasas de crecimiento importantes en los últimos años. Entre los sectores afectados se encuentran las exportaciones no tradicionales, específicamente el sector manufacturero (confecciones y textiles) y la agroexportación, cuyos niveles de crecimiento se verán reducidos conforme desciende la demanda externa y donde, de acuerdo a informaciones periodísticas, se vienen registrando despidos masivos por efecto de la crisis. 5
Cuadro N° 02
Principales productos de exportación a los Estados Unidos y su participación como Sub-partidas
Fuente: MINCETUR. Elaboración propia.
Sin embargo, más allá de cómo y en qué medida pueda afectarnos la crisis internacional, se teme que el impacto del TLC sobre la economía y el empleo tenga un impacto diferenciado según los sectores implicados. Esto se dará previsiblemente con la producción agrícola. Mientras que los llamados comodities que conforman la dieta “posmoderna” 6 en Norte América y Europa –el espárrago, la páprika, el mango, el pimiento, olivo– representan el 8% del PBI agrícola y emplean al 3% de la PEA agrícola, productos especialmente sensibles a la competencia internacional –como la papa, el maíz, el arroz, algodón, que representan el 93% del PBI agrícola– corren el riesgo de ser desplazados por el arribo de importaciones sostenidas por las políticas proteccionistas de los países desarrollados. 7
Otro aspecto a considerar son las políticas “proteccionistas” que vienen adoptando diversos gobiernos para enfrentar la crisis. En el caso de los Estados Unidos, la presión ejercida por organizaciones sindicales –principal base de apoyo electoral de los demócratas– y empresariales, ha llevado al gobierno de Barack Obama a sugerir la implementación de mayores controles para las importaciones que comprometan a los sectores expuestos a la competencia internacional. 8 Con ello busca neutralizar el impacto de la crisis que le ha costado a la economía norteamericana 3.6 millones de empleos durante el 2008. Queda por ver si el TLC contribuye a mantener los flujos de inversiones norteamericanas en el país, cuyo stock de inversión directa acumulada creció de US$ 754 millones en 1994 a más de US$ 2,761 millones el 2007.
¿Mejorará la calidad del empleo con el TLC?
Para algunos analistas, los compromisos en materia laboral asumidos por el gobierno peruano como condición para aprobar el TLC, estimularían una mejora en la calidad del empleo; por lo menos en los sectores involucrados en el comercio bilateral con los Estados Unidos. Estos supuestos se basan en las siguientes premisas: 1) los estándares comprometidos resultan suficientes para lograr avances significativos en los indicadores de trabajo decente; 2) el Estado peruano, en aras de cumplir de los compromisos acordados en el TLC, garantizará la realización efectiva de estos estándares; y 3) que las presiones ejercidas por diversos grupos de interés (sindicatos, asociaciones de consumidores, ONG) alentará un mayor interés –en las empresas que exportan a los Estados Unidos– por cumplir las normas laborales fijadas con el acuerdo.
El capítulo 17 del TLC con los Estados Unidos establece que ambos gobiernos se comprometen a velar por el cumplimento de sus normas laborales internas, siempre que no colisionen con los estándares contenidos en la Declaración sobre Derechos y Principios fundamentales en el Trabajo promulgada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1998. Esto significa que, tanto el Perú como los Estados Unidos, deberán garantizar que el trabajo forzoso (Convenios 29 y 1005), el trabajo infantil (Convenios 138 y 182), la igualdad de trato y no discriminación en el empleo (Convenios 100 y 111), así como la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva (Convenios 87 y 98) estén debidamente normadas por las leyes internas, exigiendo, además, el establecimiento de procedimientos idóneos para su efectivo cumplimiento. A estos derechos fundamentales se sumarían otros estándares –una remuneración adecuada (sin que se especifique qué monto supone el término “adecuado”), normas de seguridad ocupacional y jornadas de trabajo máximas– que apuntarían a reducir la competencia desleal basada en el comercio con dumping social entre países.
Las posibilidades de mejorar la calidad del empleo a partir del TLC dependen de una serie de factores que, a la fecha, muestran escasos avances (o claros retrocesos) en el país. Uno primero está referido a la capacidad fiscalizadora del gobierno, en particular del MTPE. Si bien el actual gobierno ha incrementado el número total de inspectores de trabajo –de 250 a 400 entre el 2006 y el 2008– lo cierto es que la capacidad operativa de los mismos se ve disminuida por el pobre financiamiento que recibe el ministerio.
Sin embargo, hay quienes dudan que el TLC con los Estados Unidos constituya en sí mismo un instrumento promotor del empleo adecuado. Se argumenta, por ejemplo, que carece de los mecanismos necesarios para garantizar los compromisos laborales incluidos en el texto aprobado, en la medida que no contempla la posibilidad de que organizaciones civiles o privadas puedan recurrir a instancias internacionales para denunciar la violación o incumplimiento de alguno de los estándares previstos. Por el contrario: solo prevé mecanismos intergubernamentales de consulta y apoyo técnico, orientados a la solución de controversias “laborales”. De esta forma se excluye cualquier posibilidad para que particulares afectados por el desconocimiento o vulneración de sus derechos laborales –trabajadores de una empresa, organizaciones sindicales, inclusive empresas que se ven afectadas por ello– puedan demandar ante organismos internacionales (como la OIT) una compensación económica o sanción comercial a las empresas o Estados infractores. En esos casos se priorizarían los canales político-diplomáticos cuya función explícita se orientaría a garantizar la estabilidad del comercio bilateral. Las sanciones comerciales o económicas aparecen como la última opción para aquellos casos en que se constate un incumplimiento reiterativo y sistemático de los derechos laborales.
Por lo demás, las posibilidades de mejorar la calidad del empleo a partir del TLC dependen de una serie de factores que, a la fecha, muestran escasos avances (o claros retrocesos) en el país. Uno primero está referido a la capacidad fiscalizadora del gobierno, en particular del MTPE. Si bien el actual gobierno ha incrementado el número total de inspectores de trabajo –de 250 a 400 entre el 2006 y el 2008– lo cierto es que la capacidad operativa de los mismos se ve disminuida por el pobre financiamiento que recibe el ministerio para cumplir con esta función (en total el MTPE recibe el 0.49% del Presupuesto General de la República para el sector público).
No obstante, aun cuando se incrementase el financiamiento destinado para la fiscalización laboral, la vigencia –y profundización 9– de una legislación laboral que promueve el empleo temporal, reduce los derechos y beneficios sociales y dificulta la organización y acción sindical, y representa uno de los principales escollos para mejorar la calidad del empleo en el país. Esto es particularmente evidente en aquellos sectores beneficiados con el libre comercio. Pese al crecimiento alcanzado en los últimos años en el marco del ATPDEA, las condiciones de empleo en el sector agroindustrial y textil aún se encuentran lejos de alcanzar niveles de trabajo adecuado. Informes recientes dan cuenta de un alto nivel de empleo informal en la agroexportación (80% de la PEA empleada en el sector no cuenta con contrato de trabajo), mientras que aquellos sectores cuya situación se encuentra regularizada –a través del régimen laboral de promoción agrícola– acceden a la mitad de beneficios que recibe un trabajador de la actividad privada (Dec. Leg. 728).
A manera de cierre
Las implicancias del libre comercio son amplias y polémicas. Los resultados de una política económica orientada a la liberalización, desregulación e internacionalización del comercio exterior dependerán, en gran medida, de los países y sectores productivos involucrados. Los países que ocupan una mejor posición en la división internacional del trabajo, esto es, que muestran mayores niveles de desarrollo económico y comercial, se encontrarán mejor posicionados frente a aquellos con un débil desarrollo tecnológico y productivo.
No obstante, aun cuando se incrementase el financiamiento destinado para la fiscalización laboral, la vigencia –y profundización – de una legislación laboral que promueve el empleo temporal, reduce los derechos y beneficios sociales y dificulta la organización y acción sindical, y representa uno de los principales escollos para mejorar la calidad del empleo en el país.
Al interior de los países también habrá ganadores y perdedores. Esto dependerá de las ventajas comparativas que muestren los sectores productivos o de servicios que compitan entre sí. Bajo estas condiciones, la puesta en marcha del TLC puede provocar un incremento de las desigualdades sociales –cuando no un aumento de la pobreza– al favorecer a determinados sectores en condiciones de invertir y/o exportar a su contraparte comercial; perjudicando a los sectores más vulnerables al incrementar las importaciones (como es el caso de las micro y pequeñas empresas y la agricultura para el consumo interno). Es lo que ha pasado con algunos países de la región –como México– en que amplios sectores campesinos e industriales fueron desplazados del mercado interno (y, literalmente, de su propio territorio) como consecuencia de la liberalización comercial puesta en marcha con la firma e implementación de TLCAN.
Por lo pronto, las proyecciones comerciales que “sostenían” el TLC con los Estados Unidos cambiaron significativamente con la actual crisis económica mundial. No sólo por la retracción del consumo y la inversión en el país del Norte, principalmente por la solución que vienen adoptando un número importante de gobiernos –incluido el de los Estados Unidos– para proteger sus industrias y mercados internos. En la medida en que los países desarrollados aboguen por aprobar políticas “proteccionistas”, resulta muy probable que aumenten las dificultades para los países cuyo crecimiento está condicionado al comercio internacional. En este contexto, complicado e incierto, el Perú no será la excepción.
* Sociólogo egresado de la PUCP e investigador en temas laborales de la Red Peruana por una Globalización con Equidad.
Bibliografía
Gomero, Julio. “Decreto 1086: Reforma laboral pre-moderna tras pretendido apoyo a las mypes”. En Trabajo y Desarrollo. Nº 4, PLADES, 2008.
Maranon, Boris. “Modernización y relaciones laborales en empresas exportadoras de espárragos en Perú y México”. En Hubert de Grammont (comp.). Empresas, reestructuración productiva y empleo en la agroindustria mexicana. México D.F. UNAM, 1998.
Seminario, Bruno y Oswaldo Molina. Efectos del TLC con los Estados Unidos sobre el empleo. Lima, PNUD, MTPE 2004.
Verdera, Francisco. “La flexibilización resulta cara”. En Trabajo y Desarrollo, Nº 3, PLADES, 2007.
Vigna, Anne. “Sin maíz no hay país. Los campesinos mexicanos contra el libre comercio”. Le Monde Diplomatique. Marzo, 2008.
Diarios consultados.
Diario La República. Viernes, 20 de marzo 2009. “MTPE ignora cifra total de despedidos”.
- MINCETUR. Preguntas frecuentes sobre el TLC con los Estados Unidos. http://www.tlcperueeuu.gob.pe/index.php?ncategoria1=101&ncategoria2=104&nco ntenido=74 ↩
- Ver Seminario y Molina, 2004. ↩
- De acuerdo al MINCETUR, este país constituye nuestro principal mercado de destino al concentrar el 32% de nuestras exportaciones. En algunos sectores, como el textil-confecciones, el nivel de dependencia puede llegar a ser del 77% del valor total exportado. ↩
- MINCETUR. Ibíd. ↩
- De acuerdo a gremios sindicales del sector textil-confecciones, durante el 2008 se habrían perdido alrededor de 20,000 empleos desde que se desencadenó la crisis. Ver La República, 2009. ↩
- Ver Maranon 1998. ↩
- Un caso ilustrativo de los riesgos que supone el libre comercio agrícola lo encontramos en la experiencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Ahí, los millonarios subsidios otorgados por el gobierno norteamericano a las transnacionales agroexportadoras (equivalentes a US$ 21,000 per cápita) resultaron determinantes para destruir la capacidad competitiva del campesino mexicano (cuyo apoyo estatal alcanza apenas los US$ 700 per cápita), lo cual implicó, en el lapso de una década y media, dos millones de empleos agrícolas perdidos, dos millones de hectáreas en barbecho y ocho millones de agricultores mexicanos obligados a emigrar a Estados Unidos. Ver Vigna 2008. ↩
- En febrero Barack Obama propuso implementar el programa “Sólo compra estadounidense”, el cual establecía que, en el marco de las inversiones por US$ 15,000 millones destinados a proyectos de agua y alcantarillado, no se comprará hierro, cobre y otros materiales producidos en el extranjero. Esta medida fue cuestionada por sus socios comerciales del TLCAN y de la UE. ↩
- En el 2008 el gobierno aprista –en el marco de las facultades legislativas otorgadas por el Congreso peruano para adecuar la legislación peruana a los requerimientos del TLC– impulsó la aprobación del Decreto Legislativo 1086 que prorroga la vigencia de la Ley 28015, denominada de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa. Esta ley, cuyo alcance fue ampliado para incluir a los trabajadores de la pequeña y mediana empresa (el 80% de la PEA), supone la eliminación de las dos gratificaciones anuales, la eliminación de la Compensación por Tiempos de Servicios (CTS) y la reducción de las vacaciones a sólo 15 días anuales. Sobre las implicancias de esta reforma laboral de carácter regresiva, se puede revisar Verdera 2007 y Gomero 2008. ↩
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