En este artículo buscamos describir parte del comportamiento político de los distritos rurales del Perú a partir del proceso de las reformas descentralista y participativa durante la última década. Podemos afirmar que el ingreso de algunas instituciones políticas puede generar efectos esperados o no, positivos o negativos, que serán determinados en el mismo desarrollo, es decir, en la interacción entre actores, recursos, intereses y expectativas. Y es que diversos problemas surgen alrededor de las gestiones locales en distritos rurales, sobre todo las que tienen relación con el ejercicio de poder y la legitimidad de sus gobernantes.

Reformas participativas y descentralistas. Entre la crisis de representación y los impulsos democratizadores en la transición a la democracia 1
En el Perú, aun cuando la mayoría de exigencias de participación ciudadana vinieron de abajo, es desde el Estado que se tuvieron mayores respuestas. El caso del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social (Sinamos), durante el gobierno militar de Velasco, parece ser un ejemplo del intento de desplazar a los partidos políticos como intermediarios entre la demanda ciudadana y la respuesta pública (Rupire 2008). Así tambien, durante los años ochenta, Izquierda Unida asume cargos públicos en las diferentes municipalidades del país e implementa un modelo de gestión local a partir de la participación de organizaciones sociales (Remy 2005).
A la llegada del gobierno fujimorista, y frente a un contexto de crisis de partidos, desafección política y presiones internacionales por la descentralización o la eficiencia de la gobernabilidad, es a traves de la reforma constitucional de 1993 que se insertan y formalizan los mecanismos participativos. Sin embargo, es en la etapa post Fujimori que estos mecanismos se mantienen e incrementan, complementados con el impulso de un nuevo proceso de descentralización.
Lo paradójico de este camino es que estos procesos son impulsados sin necesariamente atender los problemas de representación política. Mientras que algunos autores han hecho mención a los “impulsos democratizadores” que no permitieron enfrentar las serias deficiencias del sistema político antes de generar una apertura institucionalizada de este (Tanaka 1999, Remy 2005), otros han señalado a este proceso como un intento de construir un régimen “simétricamente opuesto” al fujimorismo (Vergara 2007). Así, las reformas participativas y descentralistas durante los gobiernos de Paniagua y Toledo fueron una reacción a excesos autoritarios y centralistas; sin embargo, no tomaron en cuenta la fragmentación social, la crisis de los partidos políticos y la poca institucionalidad estatal.
El resultado de esto es que, por un lado, se ha promovido la participación ciudadana como herramienta de gestión local, técnica y apolítica, visto este conjunto de normas y prácticas como parte del sentido común (Remy 2005); por otro lado, todavía el discurso predominante de la descentralización parece obviar el componente político, y llega a concentrarse en cuestiones técnicas, de concertación o resolución de conflictos, sin tomar en cuenta intereses, recursos y dinámicas de poder entre los actores locales o regionales (Grompone 1998).
El desborde local en los espacios rurales
De lo descrito anteriormente podemos concluir que las reformas de descentralización y participación ciudadana se desarrollaron en un contexto de crisis de representación política. Algunos estudios recientes muestran marcos de análisis para comprender los efectos generados. Por ejemplo, se ha mencionado que factores institucionales, económicos y políticos terminan configurando un “desborde de lo local” en nuestro sistema político (Meléndez 2012).
Así, la coyuntura crítica de las reformas descentralista y participativa se generó a partir de la mayor inversión de capitales en zonas rurales y la limitada presencia territorial estatal, lo que trajo como consecuencia una activación local y desborde posterior frente a demandas sociales no resueltas. Se afirma que ante la débil (y casi imposible) intermediación de operadores políticos locales (autoridades municipales), se presentan altos niveles de conflictividad en zonas rurales (Meléndez  2012).
Lo cierto es que los estudios sobre la política local rural van aportando en la comprensión de cómo se insertan instituciones políticas o cómo se generan modelos de gobernabilidad y dinámicas de representación política. En nuestro país, de manera formal, el tipo de gobierno local está dividido por las municipalidades provinciales, distritales y de centros poblados; no obstante, solo el 4,7% aproximadamente son municipalidades provinciales.
Tabla 1: Cantidad de tipo de gobierno local en el Perú

Fuente: Registro Nacional de Municipalidades 2012, INEI.

Asimismo, tomando en cuenta el listado de municipalidades rurales del Perú, emitido por el DS-090-2011-PCM, del total de municipalidades provinciales, el 80% son urbanas y solo 20% son rurales; mientras que del total de municipalidades distritales, la proporción es a la inversa, 80% son rurales y 20% son urbanas. 2
Tabla 2: Cantidad y porcentaje de municipalidades provinciales y distritales según área urbana y rural

Fuente: Elaboración propia a partir del Decreto Supremo 090-2011-PCM, el Registro           Nacional de Municipalidades 2012 (INEI) y Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE).

También encontramos que los departamentos que poseen mayor cantidad de distritos rurales son Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Huánuco, Moquegua y Puno; mientras que Callao, Lambayeque, Ica y Tumbes son los que tienen mayor cantidad de distritos urbanos. Cabe señalar que las proporciones pueden ser llamativas en algunos casos; así, el Callao solo posee distritos urbanos y Ancash, 136 distritos rurales y solo 9 distritos urbanos.
Gráfico 1: Distritos rurales y urbanos por departamento

Fuente: Elaboración propia a partir del Decreto Supremo 090-2011-PCM, el Registro Nacional de Municipalidades 2012 (INEI) y Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE).

Pese a la importante distribución de distritos rurales a nivel de gobiernos locales y departamental, estos aún presentan serias deficiencias en las gestiones municipales, por lo que demandan capacitaciones o asistencia técnica para el desarrollo de sus funciones. Los gráficos a continuación muestran las principales demandas de las municipalidades urbanas y rurales a nivel provincial y distrital; sin embargo, dada la gran proporción de estas últimas (rural y distrital), consideramos tomarlo como un dato referencial. Las demandas se concentran en la formulación y ejecución de proyectos, planificación de desarrollo local, gestión municipal, catastro urbano y rural, seguridad ciudadana y turismo; además de administración, contabilidad y finanzas, legislación municipal y gestión ambiental.
Gráfico 2: Número de municipalidades con requerimientos de asistencia técnica

Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Nacional de Municipalidades 2012, INEI.

Gráfico 3: Número de municipalidades con requerimientos de asistencia técnica

Fuente: Elaboración propia a partir del Registro Nacional de Municipalidades 2012, INEI.

Respecto a las municipalidades rurales, esto es aún más grave, ya que mucha de la normativa planteada en la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) mantiene un marco referencial predominantemente urbano. Así, el diseño municipal sigue siendo homogéneo y poco articulador, ya que no considera necesidades particulares de las zonas rurales en contraste con las zonas urbanas o metropolitanas (Muñoz 2005). Sin embargo, la modificación de esta ley en el año 2003 señala un tratamiento especial para las municipalidades rurales en el desarrollo sostenible, por lo que se norman transferencias focalizadas y priorizadas del Fondo de Compensación Municipal, canon y otros recursos (Castro Pozo Díaz 2005).
Esto último ha sido causa de otros riesgos, ya que no se ha cumplido en paralelo con un fortalecimiento de la representación política de las autoridades y la gestión pública en estas municipalidades. Así, el proceso de descentralización (transferencias de competencias, funciones y recursos) ha generado mayores tensiones sin mayores recursos o autonomía política. Un ejemplo de esto sería la multiplicidad de funciones (municipalidades de centros poblados, comunidades y parcialidades) y la desarticulación en las transferencias sin tomar en cuenta la precariedad institucional y logística que caracteriza a la mayoría de municipios rurales en el país (Quiñones 2012). Peor aún si se toma en cuenta que los gobiernos locales rurales tienden a estar cerca de las problemáticas o demandas cotidianas de la ciudadanía, e incluso son de las pocas instancias que representan al Estado en estos espacios.
Entonces, este impulso de transferencias económicas no ha tenido mejores resultados en la desaceleración de la pobreza a nivel local en zonas rurales; así parecen demostrarlo los datos del Mapa de Pobreza Provincial y Distrital del INEI de 2009, el cual menciona que de los 1.836 distritos (incluidas provincias), el 16,9% son los menos pobres con nivel de pobreza por debajo del 25%, el 29,1% presenta porcentajes de pobreza de entre 25% y 49,9%, el 33,6% entre 50% y 74,9% y el 20% presenta extremo nivel de pobreza por encima del 75%. Además, estos distritos se concentran en los departamentos de Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Loreto, Puno, Ayacucho, Cajamarca y Cusco, lo que evidencia una mucho menor cantidad en departamentos de la región costa.
Por otro lado, el impulso de la participación ciudadana a partir de mecanismos como los presupuestos participativos, los consejos de coordinación local, la consulta popular de revocatorias o las vacancias han mostrado diversos efectos en las gestiones locales en zonas rurales. Quizá la dificultad de obtener un mejor resultado a partir de estos mecanismos se encuentre en la falta de compresión de las realidades políticas de estas gestiones.
Como habíamos mencionado, el escenario de reactivación política local muestra fuertes expectativas por recursos económicos y promoción de la participación ciudadana frente a un contexto de débil representación política en zonas rurales, sin mayores proyectos políticos que articulen demandas sociales. Recordemos que la mayoría de las listas elegidas para cargos municipales en las elecciones de 1998, 2002 y 2006 obtuvieron un porcentaje de entre el 20% y 33%, y que la diferencia entre el primer y segundo lugar de estas elecciones llegó a ser de poco más del 10% (ONPE 2010a).
Sumado a esto, la mayoría de partidos políticos no tiene mucha presencia dentro del nivel local, menos aún en espacios rurales. El contexto parece mostrar una distancia entre quienes gobiernan lo nacional, lo regional, lo provincial y lo distrital (Remy 2011). Nuevamente, el riesgo de esta lógica es que se legisle o se diseñen planes y programas sin comprender los tres niveles de gobierno, cada uno diferente del otro.
El comportamiento político-electoral de los distritos rurales en la última decada 3
En ese sentido, luego de analizar los Indicadores de Sistema Político (ISP), elaborados por el Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE), haciendo el contraste con la variable distritos rurales y urbanos, encontramos los siguientes resultados. 4
La media de los votos de los electores se dispersa entre cuatro y cinco opciones políticas a nivel de distritos. Lo que parece interesante es que el número efectivo de partidos (NEP) que ha recogido los votos en distritos rurales ha sido menor en los últimos tres procesos electorales (2002, 2006 y 2010) frente a los distritos urbanos. Además, el NEP ha disminuido en ambos tipos de distritos.
Por otro lado, la media de las modificaciones de preferencias electorales de una elección a otra, durante los últimos tres procesos electorales (2002, 2006 y 2010), no ha sido elevada (el indicador puntúa de 0 a 1, donde 0 es lo mínimo y 1 el máximo). Sin embargo, la volatilidad total (VT) se ha incrementado de una elección a otra (2006 a 2010) en ambos tipos de distritos y ha sido mayor en distritos rurales que en distritos urbanos.
Por otro lado, ha aumentado la media de la proporción de concentración (C) de las preferencias electorales en las dos opciones más votadas en los últimos tres procesos electorales (2002, 2006 y 2010). Sin embargo, esta es mayor en distritos rurales que en los urbanos.
La media del nivel de rivalidad existente entre las organizaciones políticas que ocuparon el primer y segundo lugar en las últimas tres elecciones (2002, 2006 y 2010) es bajo (el indicador puntúa de 0 a 1, donde 0 es el máximo valor y 1 el mínimo). En el caso de distritos rurales, el indicador de competitividad (IC) ha sido mayor en las elecciones de 2002 y 2010, sin embargo, ha sido menor en la elección de 2006.
Gráfico 4: Media del Indicador de Concentración (C)
para distritos urbanos y rurales en elecciones 2002, 2006 y 2010

Fuente: Indicadores de Sistema Político (ISP), elaborados     por el Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE). Elaboración propia.

Gráfico 5: Media del Indicador de Competitividad (IC) para
distritos urbanos y rurales en elecciones 2002, 2006 y 2010

Fuente: Indicadores de Sistema Político (ISP), elaborados     por el Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE). Elaboración propia.

En sintesis, estos resultados muestran que a nivel distrital, haciendo la diferenciación entre distritos urbanos y rurales, la fragmentación disminuyó a nivel distrital y en mayor medida en distritos rurales; la volatilidad se incremento entre la elección de 2006 y 2010 para ambos tipos de distritos, pero en mayor medida en los rurales; la concentración de preferencias electorales se ha incrementado en las últimas tres elecciones y con mayor medida a nivel de distritos rurales, y, finalmente, la competitividad es baja a nivel de distritos y ha sido más baja aún en distritos rurales en la elección de 2006.
Los límites de la participación ciudadana y la descentralización en los distritos rurales  5
Frente a los resultados mostrados, podríamos intuir que la posibilidad de conflictividad local alrededor de las gestiones municipales rurales es amplia. Tal como señala el informe defensorial Violencia y conflictos sociales, los conflictos por asuntos de gobierno local son los segundos en cantidad, llegando a sumar 17% del total, debajo de los conflictos socioambientales, que suman 41,7% (Defensoría del Pueblo 2012).

La concentración de preferencias electorales se ha incrementado en las últimas tres elecciones y con mayor medida a nivel de distritos rurales.

Así, casos como el del conflicto municipal en Pucará (Puno) muestran que, a partir del impulso de la descentralización, “minorías activas” pueden generar altos niveles de conflictividad por el acceso a cargos públicos y el consiguiente uso de recursos económicos y políticos (Dammert 2010). De igual forma, el caso de Ilave (Puno) muestra cómo la débil institucionalidad estatal se ve reflejada en los límites de los mecanismos participativos implementados desde los municipios (Pajuelo Teves 2009).
Los elementos de la conflictividad local en las zonas rurales no solo tendrían una raíz estructural de pobreza y exclusión, sino que confluyen con diseños institucionales ineficientes, competencia política de las élites locales por acceso a recursos, expectativas elevadas y demandas insatisfechas (Meléndez 2012). En ese sentido, los márgenes de acción de las autoridades locales son muy estrechos, y, ante el cuestionamiento o protesta, la posibilidad de violencia se incrementa.
Existe una relación cercana entre conflictos electorales y locales. Mientras que en los primeros se cuestiona el acceso al cargo público (elecciones), en los segundos se pone entredicho la gestión de sus funciones. La anulación de una elección por impugnación y el ingreso de nuevas autoridades no necesariamente calmarían la protesta, sino que, por el contrario, el conflicto se puede mantener latente y la legitimidad de estas autoridades afectar su gestión (ONPE 2010b).
En ese sentido, al analizar los datos sobre revocatorias convocadas, revocatorias efectivas y vacancias en distritos urbanos y rurales, podemos comprender cómo esta dinámica se hace más frecuente en estos últimos distritos. Encontramos que las revocatorias convocadas a nivel distrital aumentan de una gestión a otra; sin embargo, es interesante que la proporción de distritos rurales con revocatorias convocadas es mayor que la de los distritos urbanos, llegando a tener una diferencia de entre 6% y 13% en cada periodo de gestión (2003-2006, 2007-2010).
Por otro lado, las revocatorias efectivas aumentan de una gestión a otra; sin embargo, nuevamente, la proporción de revocatorias efectivas es mayor en los distritos rurales que en los urbanos, llegando a mostrar un diferencia de casi el triple de casos.
Finalmente, este patrón se repite en el caso de las vacancias a autoridades municipales a nivel distrital, pues aquellas aumentan de un periodo a otro; sin embargo, estas son mayores, aunque con menor diferencia, en los distritos rurales que en los urbanos.
En resumen, lo que estos datos van evidenciando es que existen diversos problemas de legitimidad y ejercicio de poder sobre las autoridades municipales en espacios rurales. Fácilmente se puede pasar del cuestionamiento a la confrontación violenta. Las autoridades municipales pueden ser revocadas o vacadas formal o informalmente, y así pueden desarrollarse diversos modos de manifestación o protesta social, desde los reclamos en cabildos abiertos hasta la organización de un comité prorrevocatoria o el asalto de un palacio municipal.
Muchos de los distritos rurales tienen problemas de asignación presupuestal, delimitación territorial, reparto de competencias, concertación interinstitucional (con otros niveles de gobiernos) y participación ciudadana. Y es que las presunciones del proceso de descentralización y los enfoques participativos mostraron rápidamente sus límites, los que se vieron reflejados en las gestiones regionales y locales, que evidenciaron distintos niveles de pobreza, institucionalidad política, recursos económicos y humanos (Barrantes, Cuenca, y Morel 2012).
Reflexiones finales
Mientras algunos autores defienden a priori los mecanismos participativos y la descentralización como impulsores de una cultura democrática, otros cuestionan su desarrollo bajo contextos políticos que pueden debilitar la institucionalidad democrática, sin necesariamente fortalecer la representación política.
Lo que viene sucediendo en los distritos rurales parece evidenciar problemas de representación política (débil intermediación de los operadores locales, baja legitimidad política y social, proyectos políticos sin enraizamiento territorial), factores institucionales macro (normativa sobre descentralización, presupuesto, Ley Orgánica de Municipalidades, participación ciudadana), factores económicos (nuevas dinámicas de comercio, inversión de capitales) y factores estructurales (altos índices de pobreza, escasa presencia del Estado). La combinación de estos factores no solo viene traduciéndose en diferentes procesos de demandas mediante mecanismos formales (como las consultas de revocatoria o las vacancias autoridades), sino que puede generar altos niveles de conflictividad y violencia, como lo ocurrido en Ilave.
La reglamentación y promoción de espacios participativos, así como la descentralización de competencias y funciones a nivel regional y local, no necesariamente aseguran que la conflictividad termine, pero tampoco que aumente la legitimidad sobre la gestión y disminuya la protesta social. Los problemas de representación no se resolverían con más mecanismos participativos o procesos de descentralización meramente técnicos, sino con el fortalecimiento de instituciones representativas.
Las reformas participativas y descentralistas no permitieron seguir una lógica de complementación, sino que ahondaron en la dimensión participativa sin solucionar las grandes tareas de la representación política a nivel nacional. Como lo mencionamos anteriormente, al insertarse una institución, es el mismo contexto y dinámicas políticas lo que le termina dando contenido y, por consecuencia, presentando efectos esperados o no, negativos o positivos.
Los distritos rurales debe ser comprendidos en su complejidad y dinámicas políticas particulares. Los problemas de conflictividad social y el uso mayoritario de mecanismos de cuestionamiento a sus autoridades solo serían un indicio de problemas de fondo sobre la representación política y gobernabilidad local que se viene construyendo en las zonas rurales de nuestro país. La descentralización tiene como reto político el evitar ser presentada por los representantes o intermediarios políticos como un proceso de entrega (de obras, bienes o dinero) por parte del Estado a las diferentes regiones del país. Si bien esta idea puede ser valorada en un inicio, probablemente incentivará de modo perverso la desconfianza y decepción sobre las mismas gestiones locales.
* Politólogo, Pontificia Universidad Católica del Perú. El autor agradece de manera especial los comentarios de Luis Mas, Patricia Quiñones, Rodrigo Barrenechea y los miembros de la Comisión de Investigaciones de Politai a versiones preliminares de este artículo.
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  1. Las investigaciones sobre la inserción de mecanismos participativos en la región evidencian que esta tuvo lugar en contextos políticos de crisis del sistema representativo, por lo que no hubo mayor discusión y debate político (Welp y Serdült, 2011). Además, que los vacíos dejados por los partidos políticos fueron aprovechados por líderes neopopulistas y que actores excluidos tradicionalmente lograron ingresar al gobierno, lo que evitó quiebres democráticos (Barczak 2001). ↩
  2. En dicho decreto supremo se considera el artículo 139° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que establece que las municipalidades ubicadas en zonas rurales son aquellas que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya población urbana no es mayor al 50% de su población total.  ↩
  3.  Todos los gráficos son de elaboración propia a partir de los datos del Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE) y del Decreto Supremo 090-2011-PCM. ↩
  4. Se debe señalar que no se ha utilizado el indicador de distribución, debido a que solo presenta resultados en los ámbitos provincial y regional. Además, para constatar la diferencia de las puntuaciones obtenidas en cada uno de los indicadores, se comprobó la normalidad de las variables,   ↩
  5.  Todos los gráficos presentados a continuación son de elaboración propia a partir de los datos del Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob-JNE) y del Decreto Supremo 090- 2011-PCM.  ↩