Del abismo a la mesa y de la mesa al acuerdo. Luego de semanas de violencia, confinamientos políticos y diálogo interrumpido, el 21 de octubre pasado el parlamento boliviano promulgó dos leyes que modifican más de 100 artículos de la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE), llama a referendo constitucional el 25 de enero de 2009, y convoca a elecciones generales para diciembre de ese mismo año. De manera dramática, el presidente Morales viabilizó el acuerdo renunciando a la posibilidad de una segunda re-elección presidencial. Para algunos analistas, estas leyes son la base de un acuerdo histórico para Bolivia; para otros, una batalla más donde pierde la oposición regional ante el Movimiento al Socialismo (MAS). Para casi todos, marca una nueva ruta crítica para el país.
¿Cuál es el alcance de los acuerdos del 21 de octubre? ¿Qué está “detrás” de las leyes que llaman a referendo y elecciones?, ¿quién gana y quién pierde? Y, ¿qué está “delante” de los acuerdos, cómo queda el balance social y político en los próximos meses? La preocupación de muchos observadores dentro y fuera de Bolivia es la sostenibilidad de cualquier acuerdo en un clima de alta polarización social y regional. De hecho, las leyes del 21 de octubre ya fueron rechazadas por comités cívicos opositores al gobierno y por asambleístas radicales del propio MAS. ¿Retornará la paz a las regiones? ¿Se encaminará un proceso normal de referendos y elecciones? ¿O, queda más bien, el espectro del desempate por la fuerza?
Lo que está detrás del acuerdo
Los recientes acuerdos tienen una historia corta relacionada al espaldarazo electoral recibido por el presidente Morales el 10 de agosto, y una historia larga anclada en la fragmentación de la oposición nacional, regional y parlamentaria en los últimos tres años. Se impuso el momento político de la historia corta: el 67% de respaldo al presidente en 95 de las 112 provincias del país. El presidente Morales se encontró con una ventana de oportunidad para llevar a las urnas la Nueva Constitución Política de Estado, y así lo hizo, en un proceso accidentado, de diálogos frustrados con la oposición regional (mes de setiembre) y un diálogo exitoso con la oposición parlamentaria (mes de octubre).
Lo que estaba en juego en estos diálogos era nada menos que la aprobación de la NCPE (cercana a la propuesta del MAS), la aprobación de estatutos autonómicos para cuatro departamentos (cercanos a la oposición) y la posibilidad de dos re-elecciones consecutivas del presidente Morales el 2009 y el 2014 (de interés de ambos). Todos estos temas forman parte de lo que podría llamarse la agenda maximalista de la política boliviana. Plantean la posibilidad de un desempate político por las urnas o por la fuerza entre el MAS y la oposición regional. Durante muchos meses, el proceso de desempate se veía que desembocaba en mayor conflicto y violencia, como los que se vivieron en Sucre el 2006, Oruro el 2007 y Pando este año. La agenda minimalista, de retorno a la legalidad fue, durante mucho tiempo, la única opción viable entre actores polarizados.
El acuerdo logrado el 21 de octubre es un híbrido que combina minimalismo y maximalismo porque aprueba procesos para dirimir diferencias en referendos y elecciones y porque modifica la NCPE de manera sustancial en más de 100 artículos, incluyendo aquellos que tienen que ver con autonomías departamentales e indígenas.
El acuerdo logrado el 21 de octubre es un híbrido que combina minimalismo y maximalismo porque aprueba procesos para dirimir diferencias en referendos y elecciones y porque modifica la NCPE de manera sustancial en más de 100 artículos, incluyendo aquellos que tienen que ver con autonomías departamentales e indígenas. La modificación y negociación de contenido de estos artículos es lo que le da sustancia al acuerdo. La renuncia a una segunda re-elección presidencial fue la zanahoria que dio viabilidad al consenso alcanzado. Para ello, el congreso tuvo primero que aprobar, en la madrugada del 21 de octubre, una ley interpretativa para modificar el borrador de constitución en el congreso y no en una nueva plenaria de la Asamblea Constituyente. Luego, tuvo que sesionar sin interrupción para aprobar las modificaciones consensuadas por representantes de las cuatro fuerzas con representación parlamentaria: MAS, PODEMOS, Unidad Nacional (UN) y Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR).
¿Quién gana y quién pierde con los acuerdos? Primero, gana el presidente Morales porque garantiza un proceso de referendos y elecciones que en el mediano plazo favorecerán el proyecto político del MAS. Pierden, sin embargo, los representantes campesinos e indígenas más radicales de este partido que se opusieron a modificar artículos del borrador aprobado en la Asamblea Constituyente. Segundo, gana la oposición parlamentaria que viabilizó el acuerdo con dos tercios del voto y logró cambios significativos al borrador constitucional. Esto incluye a la mayoría de los diputados y senadores de PODEMOS, UN y MNR. Pierde la oposición regional –prefectos y representantes de comités cívicos de Santa Cruz, Chuquisaca y Beni– que no llegaron a acuerdos y no pudieron ver reflejados sus intereses en la redacción de los artículos constitucionales que tienen que ver con autonomías. Este es, sin embargo, el talón de Aquiles del acuerdo en la medida en que excluye a actores con peso político real en las regiones.
El embrollo constitucional/autonómico
Por ello, será vital ver el impacto de este acuerdo en la aprobación de la nueva constitución. La versión de la constitución que será puesta a consideración de la población el 25 de enero tiene, entre muchos cambios de forma, tres cambios significativos con respecto a la anterior versión y contiene dos temas que todavía generan cuestionamientos. Primero, reincorpora en diferentes lugares del texto la noción de “nación” y “república” que había sido sustituida por “pueblo” y “estado” y que puede ser interpretada como una concesión política a la tradición liberal y nacionalista de la constitución vigente. Esto trasciende, sin embargo, el simbolismo, en el momento en que futuros parlamentarios construyan la institucionalidad y legalidad de un “Estado pluri-nacional”, como define el primer artículo de la nueva constitución. Segundo, reordena las relaciones intergubernamentales de una manera más próxima a la agenda autonomista. Excluye de la redacción la independencia jerárquica de las autonomías indígenas y distribuye el catálogo de competencias de manera más descentralizada. De manera crucial, delega a una nueva Ley Marco de Autonomías los detalles del catálogo de competencias y transferencias fiscales. Plantea de manera inequívoca que los estatutos autonómicos tendrán que adecuarse en el plazo de seis meses a la nueva constitución para entrar en vigencia. Tercero, establece cambios en la estructura del poder legislativo, aumentando el número de senadores a cuatro por departamento, y reincorpora la figura de diputados plurinominales (65) que, aunados a los diputados uninominales ya existentes (65), sumarán un total de 130. Esto diluye la propuesta anterior que incluía cupos especiales para pueblos indígenas y un sistema de jurisdicciones uninominales para diputados.
La versión de la constitución que será puesta a consideración de la población el 25 de enero (…) reincorpora en diferentes lugares del texto la noción de “nación” y “república” que había sido sustituida por “pueblo” y “estado” y que puede ser interpretada como una concesión política a la tradición liberal y nacionalista de la constitución vigente.
Quedan dos temas controversiales en la nueva constitución. Primero, los miembros del poder judicial –tribunal supremo, consejo de la magistratura y tribunal constitucional– serán elegidos por voto popular. Esta figura debilita la carrera institucional del poder judicial y politiza el proceso de designación de jueces en diferentes materias. Es un tema que encontrará, sin duda, resistencia en los próximos meses. Segundo, quedan dudas sobre el alcance real del capítulo sobre control social, que define la participación “en el diseño de políticas públicas de la sociedad civil organizada (…) en todos los niveles de gobierno”. No queda claro qué tipos de organizaciones califican para ejercer control social ni cómo lo ejercerán en el marco de un sistema institucional de controles ex post (contraloría de la república y sistemas de control administrativo y financiero). Es probable que este capítulo de la nueva constitución encuentre resistencia en el momento de su reglamentación en leyes marco o especiales. Será un tema de especial controversia en las nuevas autonomías departamentales.
El tema final de interés de la nueva constitución es la figura de la re-elección. La propuesta inicial de la bancada del MAS era similar a la que propuso el presidente Chávez para Venezuela. La aprobación de la nueva constitución inauguraba un nuevo periodo constitucional con la posibilidad de diez años más de gobierno (una elección y una re-elección). Con la actual redacción, solo puede postularse una vez más el presidente Morales para el período 2009-2014. Estará inhabilitado para ser presidente a futuro. La implicación más seria de esta concesión política es que se acorta el actual período constitucional en un año. Esto implica el acortamiento del mandato de diputados, senadores, prefectos y demás autoridades elegidas en las elecciones de 2005. También tiene consecuencias para la legalidad e institucionalidad electoral que requerirá de ajustes transitorios para tender un puente entre la vigencia de la nueva constitución (enero de 2009) y el nuevo periodo constitucional (diciembre 2009-diciembre 2014).
Lo que está delante del acuerdo
En los próximos meses, los bolivianos asistirán a las urnas dos veces. La primera vez, en enero de 2009, aprobarán o rechazarán la Nueva Constitución Política de Estado, modificada por los acuerdos de octubre. El momento político favorece la aprobación de la NCPE, sobre todo con el acuerdo parlamentario de octubre. Sin embargo, no se descarta que la polarización regional y política retorne a Santa Cruz, Beni y Chuquisaca. Los comités cívicos ya se pronunciaron en contra de la nueva constitución por no reflejar los resultados del referéndum autonómico de 2006. Se prevé que Tarija y Pando tenderán a aprobar el nuevo texto, quebrando temporalmente la alianza política de la denominada media luna. La segunda cita con las urnas es para elegir a un nuevo presidente de la república y demás autoridades del poder legislativo, el poder judicial y las regiones. Con una victoria probable en enero de 2009, el presidente Morales tiene las de ganar en las elecciones generales de diciembre de 2009. Su favoritismo es alto y ha podido hacer incursiones políticas en Pando, Tarija, e inclusive en el departamento de Santa Cruz.
El momento político favorece la aprobación de la NCPE, sobre todo con el acuerdo parlamentario de octubre. Sin embargo, no se descarta que la polarización regional y política retorne a Santa Cruz, Beni y Chuquisaca.
Hace algunos años el vicepresidente García Linera acunó la frase “empate catastrófico” para describir el impase político entre oficialismo y oposición. Para el MAS, el empate impedía la inauguración de un nuevo periodo post-neoliberal. Para la oposición, el empate impedía la consolidación de una democracia representativa y una economía de mercado. La agenda política de los últimos años estuvo signada por la idea del desempate, “por las buenas o por las malas”, como recordó el presidente Morales al abandonar el diálogo con los prefectos a principios de octubre. ¿Logra el nuevo acuerdo el ansiado desempate? Visto en el corto plazo, es probable que la victoria inmediata sea la del presidente Morales. Se percibe conciliación y desprendimiento político en los últimos pasos de negociación del acuerdo. El presidente cosechará, sin duda, la aprobación popular en las urnas en enero de 2009.
En el mediano plazo, sin embargo, pareciera que con la modificación de la constitución política del estado, la acomodación de la agenda autonómica, el reconocimiento a la oposición parlamentaria, la renuncia a la re-elección presidencial y el compromiso de volver a la ruta de la legalidad con referendos y elecciones ganaron todos los actores moderados en Bolivia. La victoria del centro político es quizá invisible en la actual coyuntura. Hace dos semanas, cerca del 80% de la población quería un acuerdo entre oficialismo y oposición, y cerca de 90% quería un acuerdo sin violencia, según encuestas del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Bolivia. Esta voluntad popular se tradujo de manera improbable en el acuerdo de octubre, que tendrá sin duda detractores y que no parece contentar a plenitud los intereses de los extremos políticos. Sí refleja, en cambio, la percepción de que la manera más probable de llegar a un acuerdo duradero en Bolivia es pasar primero por el abismo. Como decía René Zavaleta Mercado a propósito de los habituales quiebres del movimiento obrero boliviano, “De la crisis, viene la creación”.
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