Este año toca nuevamente convocar consultas a la población para la revocatoria de las autoridades regionales y locales.
El derecho de revocatoria, que se inicia en nuestro marco legal con la constitución de 1993 y es definido en la ley 26300 de participación y control ciudadano, es un derecho ampliamente utilizado y ejercido por los ciudadanos peruanos.
La revocatoria es un mecanismo de participación poco apreciado por analistas y autoridades. No hace mucho escuchamos declaraciones del Presidente de la República sugiriendo que este año de “cumbres” no debiera convocarse a consultas revocatorias: al igual que las calles en mal estado, parece que podrían dar una mala imagen a nuestros visitantes. Acogiendo esta singular preocupación se han expuesto en medios de comunicación otras propuestas: que las consultas revocatorias debieran realizarse recién a mitad de mandato de la autoridad; que debieran precisarse más las “causales” y hasta se ha sugerido que el Jurado Nacional de Elecciones califique la validez de las mismas. A los alcaldes, regidores, presidentes regionales y consejeros regionales (las autoridades sujetas a revocatoria de mandato) este procedimiento que busca la consulta ciudadana le resulta incómodo. Incluso entre entusiastas defensores de la participación ciudadana, la revocatoria no goza de tantas simpatías como los presupuestos participativos, los planes estratégicos concertados o los Consejos de Coordinación Local.
Y sin embargo, el derecho de revocatoria, que se inicia en nuestro marco legal con la constitución de 1993 y es definido en la ley 26300 de participación y control ciudadano, es un derecho ampliamente utilizado y ejercido por los ciudadanos peruanos. Es más, del conjunto de derechos definidos en esa ley, es prácticamente el único que se ejerce.
Mucha bulla y pocas nueces
El mecanismo de revocatoria de mandato funciona de la siguiente manera:
– Los ciudadanos de una circunscripción electoral pueden solicitar al JNE la realización de una consulta para la revocatoria de sus autoridades locales o regionales, pero deben hacerlo sólo en el 2º ó el 3º año de mandato (no hay revocatoria en el primero y último año del ejercicio de la gestión de una autoridad) y sólo pueden recurrir a ello una vez a lo largo del mandato de una autoridad. Cuando se cumple el primer año, la ONPE pone a la venta unos kit de revocatoria para que los promotores recojan las firmas.
– Una solicitud de revocatoria debe ir respaldada por las firmas de un número de ciudadanos no menor al 25% del padrón electoral de la circunscripción, hasta un máximo de 400,000 firmas. La solicitud debe explicitar las razones o causales de la revocatoria, pero no requiere probarlas.
– Una vez confirmadas las firmas, el JNE convoca la consulta. Si el resultado es favorable y las autoridades son revocadas, el JNE convocará elecciones complementarias si resulta revocado más de un tercio del consejo local o regional; si son menos, se llama a los candidatos de las listas que no ingresaron en las elecciones a llenar los cargos de los revocados.
Desde el 1º de enero de este año en que se cumplió un año de las elecciones municipales y regionales, la ONPE ha puesto a la venta los kit de revocatoria. La respuesta de los ciudadanos ha sido impresionante: en 2004 la ONPE vendió 729 Kits antes de que se convocara el proceso de revocatoria. Este año 2008, al 31 de marzo y sin haberse aún convocado el proceso, se han vendido 1,324 kit de revocatoria.
Esa cantidad de promotores de consultas revocatorias no equivale a la cantidad de lugares o de circunscripciones de gobierno donde se están levantando firmas; en varios lugares hay dos, tres y hasta cuatro promotores diferentes que han comprado kits de revocatoria y están levantando firmas. Hay algunas razones para ello: una es la “descoordinación de los descontentos”, es decir, varios grupos de ciudadanos que no se conocen o no quieren coordinar entre sí, están recabando firmas para revocar a una misma autoridad; otra es la diversidad de revocables, es decir, unos pueden buscar firmas para revocar solo al alcalde, y otros al alcalde y un regidor… Hay aún una tercera razón de repetición de lugares y es “la venganza”: si se están recogiendo firmas para revocar a un alcalde y unos regidores, estos promueven la recolección de firmas para revocar al grupo de regidores opositores. En todo caso, estos 1,324 kits están siendo utilizados para recoger firmas en 841 localidades:
Esto quiere decir que, en este momento, se están recabando firmas para solicitar la revocatoria de autoridades en el 45% de gobiernos regionales o locales. Es enorme.
¿Cuánto de esta movilización de recursos (compra de kits, reproducción de planillones, búsqueda de firmas, etc.) termina efectivamente en la realización de consultas revocatorias? En realidad, muy poco. Observemos el siguiente gráfico sobre el proceso de revocatorias 2004:
Fuente: ONPE, elaboración propia
Entre la primera línea del gráfico, la compra de kits para revocar autoridades y la última línea, el resultado final, la reducción es enorme. Sólo el 4% de las iniciativas que se iniciaron, terminaron ese año 2004 en la revocatoria efectiva de la autoridad.
Idas y vueltas en la definición de “mayoría”
La primera reducción (entre kit vendidos y unidades de gobierno cuestionadas) ya la analizamos; la segunda reducción es más interesante: cuántas iniciativas logran el número mínimo de firmas para que sea convocada una consulta. En 2004, sólo en el 34% de circunscripciones donde se recabaron firmas, estas fueron suficientes y el 66% fracasó en el intento. Este fracaso tiene varias explicaciones; algunas son políticas (la iniciativa de un grupo opositor de revocar al alcalde o al presidente regional no es respaldada por los ciudadanos), pero otras son, digamos, de diseño del mecanismo de revocatoria: conseguir firmas del 25% de electores es relativamente simple en circunscripciones pequeñas en tanto que es extraordinariamente complejo (y costoso) en circunscripciones de población muy numerosa, donde incluso ciudadanos descontentos con la autoridad local, ni se enteran que se están recolectando firmas, o dónde pueden ir a firmar o desplazarse para ello. Por eso, aunque los kits se adquieran tanto en circunscripciones grandes (incluyendo regiones completas) como en pequeñas, las consultas mayoritariamente terminan realizándose en las pequeñas.
Por eso, aunque los kits se adquieran tanto en circunscripciones grandes (incluyendo regiones completas) como en pequeñas, las consultas mayoritariamente terminan realizándose en las pequeñas
Finalmente, analicemos las últimas líneas del gráfico: cuántas autoridades terminan revocadas. No son muchas, pero este dato tampoco es solo expresivo de la voluntad política; en el resultado influye la forma cómo se interpreta “la mayoría” que se pronuncia a favor de una revocatoria. En la consulta de 1997 se consideró que una autoridad se revocaba si votaban a favor de la convocatoria la mitad más uno de los electores que asistieron al sufragio. En las consultas de 2001 y 2004 rigió una interpretación diferente: debía alcanzarse un número equivalente a la mitad más uno de los electores registrados en el padrón. En las dos consultas realizadas en 2005 fue aún diferente de todas las anteriores aunque cercana a la de 1997: se consideraba mayoría a la mitad más uno de los votos válidamente emitidos siempre y cuando hubieran asistido a votar por lo menos el 50% de los electores del padrón electoral.
El cuadro y gráfico a continuación resultan muy elocuentes en relación al “éxito” o “fracaso” del último tramo de las iniciativas de revocatoria: depende en mucho de la ley que rige la interpretación del voto, es decir, la que define cuál es la base de cálculo a la cual se aplica “la mitad más uno”.
Nota: Los procesos de revocatoria de 2005 fueron complementarios a los de 2004, es decir, ambos sobre las autoridades electas en 2002
Fuente: ONPE
Como se observa, con el criterio más exigente, terminan revocándose entre el 7 y el 14% de las autoridades en consulta; con otro, el más complaciente con los promotores, se llegan a revocar más del 60% de las autoridades en consulta.
Este año 2008, proyectando lo que sucedió en 2004 y de mantenerse el criterio de interpretación de la mayoría de 2005, podríamos tener alrededor de 180 alcaldes revocados.
Las revocatorias en una democracia sin partidos
Tenemos entonces que más ciudadanos toman iniciativas de revocatoria y la legislación interpreta el resultado de manera menos exigente, aunque mantiene exigencias muy altas en las fases iniciales.
En este sentido, las revocatorias estarían siendo una respuesta institucional a la débil legitimidad de los alcaldes que se origina en un sistema electoral desordenado por la crisis del sistema de partidos políticos.
Qué resulta con todo ello. Lo primero a resaltar es que el derecho de revocatoria se ejerce –de esta manera masiva- en las condiciones difíciles de una democracia no ordenada por un sistema de partidos políticos. Efectivamente, como ha sido reiteradamente señalado, las elecciones municipales y regionales no terminan en resultados claros y contundentes, en la medida en que un alto número de organizaciones disputa y dispersa el voto. Un caso (hasta cierto punto extremo), ilustra esto: en la provincia de San Román (Puno) compitieron en las últimas elecciones municipales 21 listas; la lista ganadora obtuvo el 12% de los votos (la siguiente 11% y la tercera 9%) Hasta ahora hay 3 grupos en la provincia recogiendo firmas para solicitar su revocatoria 1.
Así, en condiciones en que el sistema electoral produce resultados aleatorios, quien termina reordenando la política, o intentando hacerlo, son los ciudadanos con su respaldo o rechazo a una iniciativa de revocatoria. En este sentido, las revocatorias estarían siendo una respuesta institucional a la débil legitimidad de los alcaldes que se origina en un sistema electoral desordenado por la crisis del sistema de partidos políticos. Constituyen una suerte de “segunda vuelta”, una segunda oportunidad para que un alcalde y su consejo ganen legitimidad o sean reemplazados. Por ello, la apertura de un proceso no es indicador de que el alcalde sea malo o corrupto o practique nepotismo; en realidad, no importan las razones invocadas (y es perfectamente inútil pedir que se invoquen razones); es un proceso político, se juzga si el alcalde ha logrado, en un año de gobierno ganarse a su población o si sus estrategias de gobierno no convencen. En cierto modo, las revocatorias serían una salida no conflictiva a situaciones de cuestionamiento de alcaldes, particularmente los que ganaron elecciones con bajos niveles de votación. Contrariamente a lo que suele pensarse, el derecho de revocatoria colaboraría con la estabilidad democrática, en un contexto de crisis de sistemas de representación, al dar salida institucional a los conflictos de legitimidad de gobierno 2 .
Por ello, más que considerarlas un estorbo o un elemento que afea nuestro paisaje democrático, habría que analizar cómo fortalecer el mecanismo. Probablemente lo que habría que hacer es abrir más la puerta de entrada, pero cerrar un poco la de salida; es decir, facilitar la realización de consultas en circunscripciones más grandes bajando la exigencia de número de firmas para solicitarlos, pero elevar la exigencia de votos para que el resultado de la consulta sea efectivo.
Respecto de lo primero, el derecho de solicitar que se realice una consulta revocatoria, al mantener el mismo porcentaje de firmas en circunscripciones grandes (de decenas de miles de ciudadanos) y pequeñas (de unos pocos miles), queda diferencialmente restringido pues crecen las dificultades de las circunscripciones más grandes. Conseguir el 25% de firmas de un distrito de más de 400,000 electores o de una región de más de 700,000 es una tarea muy superior a conseguir el 25% de firmas de un distrito pequeño con 300 electores.
Respecto de lo segundo, cuándo considerar que se ha obtenido un voto mayoritario para revocar una autoridad, nos hemos movido hasta entre dos extremos: entre la mayoría simple de los votos válidos por la cual una porción minoritaria de la población puede revocar una autoridad, y la mayoría del total de potenciales votantes del padrón electoral de la circunscripción. Esta segunda opción sobre-carga la “mayoría” con la población que está en el padrón pero que no fue a votar en la elección en la que se eligió a la autoridad, sea porque ya no reside en la zona, porque migra temporalmente o porque tiene dificultades de desplazamiento desde zonas rurales a la capital del distrito porque los caminos son malos o inexistentes. Así, condiciones de vida diferentes en zonas urbanas y rurales, o zonas receptoras y expulsoras de población, y no solo la voluntad ciudadana, pesarían sobre la interpretación de los resultados. Acaso una manera de eliminar esta distorsión por ausentismo diferencial fuera considerar que la revocatoria sea efectiva si se logra el voto favorable de la mitad más uno del número de personas que asistieron a votar en la elección en la que se eligió a la autoridad 3 .
Más que intentar restringir el derecho de revocatoria, lo que podría hacerse es buscar los mecanismos para que el derecho se ejerza en condiciones de igualdad y que su resultado exprese la opinión efectivamente mayoritaria.
¿Sólo alcaldes, regidores y presidentes regionales?
Los congresistas, muchos de los cuales generan, por su comportamiento, un alto desprestigio del Congreso, desconfianza de los ciudadanos y hasta desafección con la democracia, están exentos del mecanismo de revocatoria, acaso porque son ellos quienes tuvieron el poder para definir quienes lo estaban y lo aplicaron a las autoridades subnacionales. Por ello, nada en el orden institucional abre la posibilidad de que los ciudadanos controlen la representación nacional.
Pero en esta línea de razonamiento que asume los mecanismos de participación como control de los ciudadanos sobre sus electos en un contexto de un débil (prácticamente inexistente) sistema de partidos políticos que ordenen la representación, hay aún una discusión que no está suficientemente desarrollada: ¿cuál es el mecanismo con el que contamos los ciudadanos para controlar a otras autoridades electas como los congresistas? Los congresistas, muchos de los cuales generan, por su comportamiento, un alto desprestigio del Congreso, desconfianza de los ciudadanos y hasta desafección con la democracia, están exentos del mecanismo de revocatoria, acaso porque son ellos quienes tuvieron el poder para definir quienes lo estaban y lo aplicaron a las autoridades subnacionales. Por ello, nada en el orden institucional abre la posibilidad de que los ciudadanos controlen la representación nacional.
La revocatoria no es el único mecanismo. Una discusión que se abrió fue la posibilidad de censurar a los “tránsfugas” (los congresistas que traicionan la agrupación política por la que los ciudadanos votaron y que los llevó al Congreso); pero no se logró convertirla en ley. Otra, que abre a la participación ciudadana en un sentido más clásico, la participación en elecciones, es la “renovación por tercios” (la convocatoria a elecciones de un tercio del Congreso a mitad del periodo), pero la iniciativa tampoco ha prosperado. Finalmente, podría también discutirse la aplicación del derecho de revocatoria que permite a los ciudadanos censurar a los representantes, pero no cambia el balance de fuerzas políticas en el Congreso. Personalmente, con un par de nombres en la cabeza de congresistas que me gustaría ver revocados, me inclinaría por la última… pero lo que no puede pasar es que no tengamos ninguna.
- En las elecciones 2006 compitieron 11,163 listas para 1,636
municipalidades distritales (un promedio de 6.8 listas por distrito) y 1,654 listas por 195 municipalidades provinciales (un promedio de 8.48 listas por provincia). ↩ - De hecho, esta alza impresionante en la adquisición de Kits de revocatoria en relación a los procesos anteriores, parece correr paralela a una disminución de los conflictos entre las poblaciones locales y sus autoridades; es probable que los opositores a una autoridad local estén intentando revocarlo antes de generar situaciones de conflicto abierto. ↩
- Para ejemplificar este punto, tomemos como ejemplo la consulta revocatoria de 2005 donde estaban en consulta 67 autoridades entre alcaldes y regidores. Como dijimos, en aplicación del criterio de mayoría simple, se revocaron 43 autoridades; si hubiera seguido vigente el criterio de la consulta anterior de que se requiere que el número favorable a la revocatoria sea mayor al 50% del padrón de electores, se hubieran revocado 17 autoridades. Si aplicamos el criterio propuesto que eliminar el ausentismo, se hubieran revocado 24. ↩
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