Cuando creíamos que el análisis de coyuntura nos remitiría nuevamente a la baja aprobación del gobierno o al desempeño específico de algunos cuestionados ministros del partido aprista, el audio León-Quimper y sus consecuencias posteriores nos llevan a formular importantes preguntas, más importantes que las especulaciones sobre qué otros miembros del gobierno se encuentran involucrados en el tinglado de las concesiones petroleras. La renuncia del gabinete Del Castillo ante la muy probable censura que tomaba forma en el Congreso terminó por configurar la crisis política más importante en lo que va de este gobierno. ¿Qué es lo que sucedió realmente? ¿Cómo se llegó al punto en que la renuncia del Presidente del Consejo de Ministros fue un consenso entre tantos actores políticos?
Lo que verdaderamente indicaría la caída del gabinete Del Castillo es la noción de fecha de vencimiento con que se inauguran los Consejos de Ministros en el Perú. La estabilidad del sistema político peruano se lograría “quemando gabinetes” hasta que el índice de popularidad del gobierno llame la atención sobre la necesidad de un cambio.
Una primera respuesta nos remitiría a la magnitud del escándalo: audios que implican al Presidente del Consejo de Ministros o al Ministro de Salud –ambos con pesadas cargas en el funcionamiento de sus puestos– rebasarían fácilmente el límite de tolerancia de la población y acelerarían un cambio en pos de la estabilidad del gobierno en general. En ese sentido, lo que verdaderamente indicaría la caída del gabinete Del Castillo es la noción de fecha de vencimiento con que se inauguran los Consejos de Ministros en el Perú. La estabilidad del sistema político peruano se lograría “quemando gabinetes” hasta que el índice de popularidad del gobierno llame la atención sobre la necesidad de un cambio.
Esta crisis de gobierno es muestra, por un lado, del progresivo desgaste de un gabinete que se resistió a cambios graduales y ordenados que le permitieran mayor estabilidad, “blindando” a sus ministros ante todo cuestionamiento. De otro lado, vemos una ligera pero importante reconfiguración de fuerzas en el Parlamento que podría augurar el fin del “control aprista” sobre el Poder Legislativo o, al menos, complicar su posición hacia adelante. En este escenario, la rápida opción de García por Simon como nuevo premier revela una estrategia arriesgada, cuyos resultados aún están pendientes de conocerse. No puede saberse aún con claridad si estamos ante una opción de corto plazo para salir de una situación cercana al límite en momentos en que se agudizan los conflictos sociales o, más bien, frente a una de mediano y corto plazo que apunta a un mayor desarrollo de las políticas sociales. Lo que sí resulta claro es que, ahora sí, empieza el segundo tiempo del segundo gobierno aprista.
Hasta quemar el último gabinete…
El gabinete Del Castillo fue sin duda uno de los más estables en cuanto a duración y composición en los últimos años. Desde el retorno a la democracia, el promedio de duración de los gabinetes es de doce meses. Durante el gobierno de Toledo y Perú Posible, los extremos los protagonizaron Beatriz Merino, independiente cuyo fugaz paso por el gobierno duró apenas seis meses, y Carlos Ferrero, peruposibilista que logró permanecer poco más de un año y medio en el cargo. En un gobierno como el de Alejandro Toledo, la figura del Presidente del Consejo de Ministros era vulnerable y relativamente expuesta ante la opinión pública, dada la continua necesidad de defender las acciones inoportunas del ex mandatario.
La estabilidad con que por tantos meses contó el gabinete Del Castillo se debió a una suerte de forzada impermeabilidad del mismo ante todo cuestionamiento proveniente de la opinión pública o del Congreso. Fue un gabinete “blindado” por el presidente y el parlamento que, sin embargo, no estuvo libre de errores políticos, actuaciones deficientes ni de ministros fuertemente cuestionados 1. Su composición interna fue expresión de un cálculo inicial por parte del gobierno que respondió a un posicionamiento claro ante la correlación de fuerzas entonces vigente, resultado de las elecciones generales pero también de la presencia de poderes fácticos. El gabinete era una combinación de miembros del partido aprista, técnicos liberales ubicados en ministerios estratégicos y políticos de derecha, como parte de una estrategia de debilitamiento a Unidad Nacional y de desconfianza hacia la izquierda. Con este arreglo, el presidente logró controlar la presión interna desde el partido y mantener en control de la derecha algunos ministerios clave para ganar su apoyo, debilitando además a la que fue su representante electoral el 2006. El reclamo de aquellos sectores no considerados en este arreglo fue controlado a través de una obstinada convicción de García de no dar signos públicos de duda en el gobierno y por medio de un parlamento bajo control del APRA, no obstante no contar con la mayoría. La consigna fue no convertirse en una reencarnación de Alejandro Toledo, más allá de las similares cifras de aprobación ciudadana.
No deja de llamar la atención que la estabilidad del gobierno sea conseguida mediante la eliminación de los elementos estrictamente políticos del gabinete, frente a la permanencia de los personajes más vinculados a la sustentación de la política económica, lo que hace evidentes las prioridades de García.
Como sabemos, el cambio en los miembros que componen el gabinete ha sido solo parcial. Observando los cambios en el gabinete, vemos que diez de los dieciséis ministros fueron ratificados en el cargo 2. En el grupo de los seis cuya dirección se ha modificado, dos fueron los primeros en perder el cargo: salud e interior, a cargo de Hernán Garrido Lecca y Luis Alva Castro respectivamente. Ambos ministros han sido objeto de cuestionamientos diversos prácticamente desde su designación, poniéndose en tela de juicio su idoneidad para el cargo. Más tarde, sus actuaciones a cargo de esas carteras, minadas de errores políticos, los fueron desgastando frente a la opinión pública y al parlamento. Los ministros restantes podrían entenderse como parte del cambio que conlleva la llegada de un nuevo Presidente del Consejo de Ministros como Simon. El cambio en la dirección de los ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Agricultura y Producción apuntaría a reimpulsar aquellos sectores dirigidos a redistribuir la riqueza y enganchar a los menos favorecidos por el crecimiento económico, demanda que se viene señalando desde varios sectores hacia el Ejecutivo desde iniciado el gobierno. El cambio restante, en el ministerio de Energía y Minas, resulta lógico siendo el sector donde se desencadenó la crisis de los llamados “petroaudios”. No deja de llamar la atención que la estabilidad del gobierno sea conseguida mediante la eliminación de los elementos estrictamente políticos del gabinete, frente a la permanencia de los personajes más vinculados a la sustentación de la política económica, lo que hace evidentes las prioridades de García.
Debilitando a los partidos e instituciones para alcanzar la gobernabilidad
Considerando que un gran número de ministros permanecen en el cargo luego de la renuncia de Del Castillo, se puede estimar que la forzada salida de este gabinete fue antes que una reacción ante un caso de corrupción, fruto del desgaste de algunos de los ministros que tercamente el Ejecutivo se empecinó en mantener. Para el mantenimiento de esta lógica, el rol de la oposición resultó absolutamente funcional. Asumiendo que efectivamente el Congreso esté dominado por la oposición (tal cual refleja una lectura ortodoxa de los resultados electorales de 2006), lejos de ser un contrapeso amenazador en un Congreso sin mayoría, la oposición se ha mostrado incapaz de censurar a los ministros que –con el apoyo del gobierno– se mantienen en sus cargos pese a compartir responsabilidad política en ciertos escándalos.
Lejos de ser un contrapeso amenazador en un Congreso sin mayoría, la oposición se ha mostrado incapaz de censurar a los ministros que –con el apoyo del gobierno– se mantienen en sus cargos pese a compartir responsabilidad política en ciertos escándalos.
Ese fue el caso de la sintomática imposibilidad de devolver a su escaño a Luis Alva Castro. Su entrada al gabinete fue entendida en sus inicios como una vía de cambio eventual en la dirección del Consejo de Ministros en su conjunto, a la que se pensaba aspiraría eventualmente. Sin embargo, la compra fallida de patrulleros, de pertrechos policiales y, posteriormente, la muerte de manifestantes por herida de bala durante una protesta agraria, motivaron la presentación de tres mociones de censura, ninguna de las cuales consiguió su objetivo. Alva Castro se convirtió en el ministro más criticado y al mismo tiempo en uno de los más tenazmente defendidos. Esto fue así en tanto, para el gobierno, la defensa de la integridad del gabinete se convirtió en un símbolo de la defensa de la estabilidad nacional frente a los opositores y desestabilizadores –en la prédica del gobierno– y, en última instancia, “enemigos del Perú”. Cambiar a un ministro cuestionado era entendido como un signo de debilidad, lo que se extendió también al caso de Garrido Lecca, cuyo enfrentamiento con el gremio médico llevó a la huelga del sector a una permanente competencia en radicalidad: el que cede, pierde.
Siguiendo con las comparaciones, si observamos las mociones de censura presentadas, debatidas y aprobadas en los últimos tres gobiernos elegidos mediante sufragio directo, vemos cómo el de Alejandro Toledo fue uno de los más acosados desde el parlamento en términos de control a los ministros. Su gobierno registra el único caso de censura a un ministro en los últimos trece años. En términos de rendición de cuentas de los ministros, hoy más que nunca el Congreso pareciera tener todas las de perder: fragmentación, indisciplina, incoherencia y falta de cohesión en las bancadas de oposición, capacidad de cooptación por parte del partido aprista, etc. Con todo, la presentación de tres mociones de censura para un mismo ministro, sin éxito, no hace sino debilitar a una institución de control del parlamento sobre el Ejecutivo, como son la censura o la interpelación. Probablemente, de haberse procesado la censura o la renuncia de los ministros más cuestionados, el gabinete habría alcanzado una segunda chance para mantenerse en el cargo.
La impermeabilidad de los ministros de García y Fujimori a la censura tiene un origen similar. Ambos fueron gobiernos en los que un partido y una personalidad fuerte –sobre todo en el caso de Fujimori– gobernaron sobre partidos débiles, fragmentados e indisciplinados. Si bien en el caso de Fujimori había una clara mayoría oficialista en el parlamento, con la que García no cuenta, basta observar los cambios en la composición interna de este en los últimos dos años para entender cómo el partido aprista ha logrado controlar el Congreso con apenas treinta y seis parlamentarios de su agrupación. A dos años de instalado el Congreso, más de la tercera parte de sus miembros han cambiado de bancada, por lo general con un saldo positivo para el oficialismo. La “célula parlamentaria aprista” no solo es la única bancada, junto al fujimorismo, que no ha sufrido pérdidas en sus filas, sino que además ha logrado atraer para sí la adhesión de múltiples tránsfugas y de bancadas conformadas ad hoc, apoyando y en otros casos promoviendo la descomposición de los partidos de oposición, como sucedió con UPP, UN y a AP.
Pero si esto así, ¿cómo pudo la oposición lograr el cambio de gabinete?
Reacomodos del segundo tiempo
El paso del tiempo pareciera jugar a favor de un mayor protagonismo del Congreso. Efectivamente, mientras en el primer año la imagen de un Congreso “instrumental al gobierno” es clara 3, para la mitad de la legislatura el debilitamiento de la imagen del gobierno ante la opinión pública, y la proximidad de las elecciones de 2011, vuelve a la oposición a roles más dinámicos, marcando distancias cada vez más marcadas con el oficialismo.
El paso del tiempo pareciera jugar a favor de un mayor protagonismo del Congreso. Efectivamente, mientras en el primer año la imagen de un Congreso “instrumental al gobierno” es clara, para la mitad de la legislatura el debilitamiento de la imagen del gobierno ante la opinión pública, y la proximidad de las elecciones de 2011, vuelve a la oposición a roles más dinámicos, marcando distancias cada vez más marcadas con el oficialismo.
Como sabemos, la renuncia del gabinete Del Castillo se dio en reacción a la que sería una evidente censura. Como no había sucedido hasta entonces, el fujimorismo, el Partido Nacionalista, Unidad Nacional y Alianza Parlamentaria se mostraron a favor de la censura al gabinete. La oposición del PN y de AP no resulta una novedad, no siendo así en el caso del fujimorismo y de UN.
Desde el inicio del gobierno aprista, el apoyo central del Ejecutivo en el parlamento ha sido el Grupo Parlamentario Fujimorista, miembro de las tres mesas directivas que ha presidido el APRA en el congreso. Convivencia o alianza, la colaboración entre ambas fuerzas permitió durante la primera mitad del gobierno ofrecer una base sólida sobre la cual el partido de gobierno estableció relaciones de cooptación fragmentaria y parcial con miembros de otras fuerzas políticas. Sin embargo, una de las consecuencias de la extradición de Alberto Fujimori fue el desarrollo de una creciente tensión con el Ejecutivo, que llegó a su punto más alto luego de las declaraciones del entonces primer ministro Del Castillo en el juicio al ex presidente por el delito de secuestro. Esto terminó por virar la posición del fujimorismo hacia una postura de oposición, en particular hacia el entonces Primer Ministro.
Sobre Unidad Nacional, su posición en el espectro político viene siendo progresivamente ocupada por el APRA a través del discurso y acciones de García, quien parece resuelto en su convicción de profundizar las reformas neoliberales iniciadas en los noventa. Ello dejó inicialmente a este grupo parlamentario en la incertidumbre, sin punto desde el cual plantear una oposición política clara, más aun con algunos de sus miembros anteriores formando parte del Ejecutivo, como el Ministro de Defensa Ántero Flores Aráoz o el ex Ministro de Producción Rafael Rey. Sin embargo, a partir del congreso nacional del PPC en noviembre y de la ruptura definitiva en el congreso con los miembros de Solidaridad Nacional y Renovación, los miembros restantes de Unidad Nacional se han ido posicionando cada vez con mayor fuerza en la oposición, desplazamiento exigido por varios de sus líderes desde fuera del parlamento.
Los retos para este segundo tiempo ya se pueden avizorar. Recordemos, por ejemplo, que la censura de Fernando Rospigliosi como ministro del Interior se dio en 2004 (con los sucesos de Ilave, Puno) y que los intentos más sonoros de vacar a Alejandro Toledo de la Presidencia se dieron también en 2004. Si consideramos que “el 2004” de Alan García sería el 2009 –cuando además termina la excusa del “año de las cumbres” como motivo de estabilidad marcial para todos los actores políticos–, es previsible que el gobierno encuentre nuevos retos que la emergencia de más escándalos y nuevas protestas pueden claramente exacerbar.
El nuevo Premier, al menos en lo inmediato, parece resultar de una lectura de García según la cual la principal oposición política y social vendrá en adelante desde los gobiernos regionales y los movimientos sociales respaldados por partidos de izquierda, con los cuales Simon tendría, supuestamente, mayor empatía y capacidad de negociación. Efectivamente, es desde estos espacios que el partido aprista ha enfrentado los más fuertes cuestionamientos en sus primeros dos años. Sin embargo, tal vez este no sea el único flanco complicado al que deba hacer frente el nuevo Primer Ministro, sino también el de un congreso más agresivo y dinámico en este segundo tiempo, compuesto por quienes lo consideran un político con pasado peligroso (como es el caso de Unidad Nacional o el fujimorismo) o un traidor a sus orígenes de izquierda (Ollanta Humala y el Partido Nacionalista). Veremos si ante la tradición de contar con ministros “fusible”, Simon es capaz de aguantar la alta tensión.
- Cabe recordar que hubo algunos ministros, como Pilar Mazzetti y el recordado Juan José “Chiquitín” Salazar (la primera independiente y el segundo del partido aprista), que salieron del gabinete con relativa discreción, sin poner en juego la estabilidad del mismo. Lo mismo se puede afirmar de la salida de Mario Pasco del Ministerio de Trabajo. ↩
- Ello no se contrapone con nuestra tesis de la calidad “fusible” de los Consejos de Ministros: en tanto cuerpos colegiados encargados constitucionalmente de deliberar sobre los temas de la agenda pública, su permanente rotación (particularmente en carteras sensibles, incluida la de la Presidencia del Consejo) nos habla de la baja previsibilidad con que cuenta el gobierno peruano para asegurar la permanencia de posiciones dentro del gabinete. Así, podemos pasar de un ministro como Garrido Lecca ardorosamente radical con respecto al gremio médico a otro como Oscar Ugarte que apenas asumir el cargo se presentó ante el mismo gremio en posición conciliadora. Todo ello en menos de una semana desde el escándalo de los petroaudios. ↩
- Ciertamente, más que hablar de “alianzas” explícitas u ocultas nos encontramos ante negociaciones coyunturales, con intercambios de beneficios concretos mutuos. ↩
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