El recurso agua tiene, sin duda, varios fines y usos, lo que genera una competencia entre las distintas actividades económicas que lo requieren. Por tanto, no es extraño que en los últimos años y de manera creciente, se hayan producido en el país, conflictos que tienen como centro a este recurso. Por un lado, han ocurrido conflictos entre regiones por el control de las fuentes de agua, conflictos por contaminación —por ejemplo— por la actividad minera, y conflictos por escasez, generada por el uso excluyente entre dos actividades económicas (por ejemplo, gran y pequeña agricultura), entre otras razones.

Entre los motivos que explican estos conflictos está la compleja institucionalidad alrededor del manejo del agua. No solo existe un gran número de instituciones con atribuciones sobre el recurso hídrico sino que la normatividad tenía una visión fragmentada que alentaba esta situación. 1  Así, la necesidad de reemplazar la antigua Ley General de Aguas del año 1969 era inminente. En la década de los noventa prácticamente cada dos años se realizaron nuevas propuestas de ley. Uno de los puntos de controversia en el debate era la introducción de mecanismos de mercado para crear un mercado de aguas, llevando con ello a la discusión de si los derechos debían ser privatizados. Sin embargo, esta propuesta fue un punto de mucha oposición (principalmente por las organizaciones de regantes) y no prosperó.

En la década presente se continuó con el proceso de introducción de una nueva ley, pero sin insistir en el punto sobre los mercados de agua. 2  Si bien existía consenso en que la gestión integrada de los recursos hídricos era el enfoque bajo el cual se debería manejar el agua, no existía acuerdo sobre la forma de llevar a cabo esta política. Se planteó, por un lado, crear una sola autoridad de aguas, y por el otro, mantener tanto una entidad administrativa encargada del uso del recurso, como otra encargada de la sanidad (como se establecía en la Ley de 1969). El debate llevó a que prevaleciera la primera de estas posiciones. El nuevo ordenamiento institucional requiere de un manejo de cuencas y no uno político-territorial; las autoridades deben tener alcance de cuencas para proteger todo el ciclo del agua, además de darse una coordinación multisectorial. Por otra parte, se introdujo a la eficiencia en el uso del recurso hídrico como un aspecto a ser considerado para el manejo del mismo, lo que implícitamente supone preguntarse quién debe pagar por los costos de provisión del recurso hídrico.

En marzo del 2009 se dio la Ley de Recursos Hídricos N° 29338. Considerando los elementos mencionados líneas arriba y organizándolos en base a los principios consagrados en el texto de la Ley (art. III), analizaremos la pertinencia, relevancia y efectividad de dicha ley.

Enfoque de cuenca y manejo participativo: el entorno natural y social van de la mano

El principio de valoración del agua y de gestión integrada del agua, indica que tiene valor sociocultural, económico y ambiental, por lo que su uso debe basarse en la gestión integrada y en el equilibrio entre estos. En efecto, el espíritu de la ley contempla la gestión integrada de los recursos hídricos, partiendo del hecho de que la unidad de gestión debe ser la cuenca hidrográfica y no la demarcación política (ya sea a nivel local o regional).

En términos institucionales se crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (art. 9), con el objeto de articular el accionar del Estado, para conducir los procesos de gestión integrada y de conservación de los recursos hídricos en el ámbito de las cuencas, y para establecer espacios de coordinación y concertación entre las entidades de la administración pública y los actores involucrados en dicha gestión. El Sistema deberá permitir la integración de los distintos sectores del aparato estatal, los usuarios del agua, los operadores y las comunidades campesinas y nativas en el manejo integrado del agua. Esta integración se puede dar tanto a nivel nacional como local (a nivel de cuenca).

La cabeza del sistema, la Autoridad Nacional del Agua (ANA), está encargada del funcionamiento del sistema a nivel nacional. A nivel de cuencas se crean los Consejos de Cuenca (art. 24). 3  Nótese que con estas unidades así definidas, es posible dar el enfoque de gestión integrada de los recursos hídricos. 4 Los Consejos tienen carácter permanente y son creados a iniciativa de los Gobiernos Regionales, con el objeto de participar en la planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en sus respectivos ámbitos.

Si los Consejos de Cuenca van a funcionar como otras instancias lo han hecho en el pasado, con miembros honorarios, sin presupuesto propio, […] permanece el peligro de que no exista continuidad en su funcionamiento, no se asegure la adecuada toma de decisiones en cuanto a la gestión del recurso y que algunos grupos de actores estén subrepresentados.

No está claro, sin embargo, el peso específico que tendrán los Consejos de Cuenca en las decisiones que se tomen sobre la gestión del recurso en cuestión.De hecho, a lo largo del texto de la Ley, se habla de participación, opinión, coordinación, de los Consejos de Cuenca respecto al accionar de la ANA, 5  es decir, tendrían un papel más bien consultivo. Si bien existe consenso sobre la importancia de tener una autoridad fuerte que pueda articular a los distintos actores en sus diferentes niveles y prioridades, también es cierto que el proceso de descentralización del país requiere instancias locales —en este caso a nivel de cuencas— fortalecidas en términos de sus decisiones, es decir, cuya intervención no sea solo propositiva sino activa. No basta con la legitimidad que da una conformación que involucre a todos los usuarios, operadores, y gestores locales. Su accionar (el de los Consejos de Cuenca) debería poder ser percibido como decisorio, claro está, siempre en concordancia con la política nacional. Si los Consejos de Cuenca van a funcionar como otras instancias lo han hecho en el pasado, con miembros honorarios, sin presupuesto propio, y por tanto dependiendo de la buena voluntad de sus miembros (entiéndase individuos), permanece el peligro de que no exista continuidad en su funcionamiento, no se asegure la adecuada toma de decisiones en cuanto a la gestión del recurso y que algunos grupos de actores estén subrepresentados. 6  Esto claramente podría atentar contra la gobernabilidad y gestión de los recursos hídricos, a través de la generación de conflictos por disconformidad de algunos grupos. El principio de descentralización de la gestión pública del agua y de autoridad única podría verse amenazado pues la autoridad única, la ANA, requiere legitimarse a través de los Consejos de Cuenca.

Por otra parte, el principio de participación de la población y cultura del agua para sus usuarios, entre otras cosas, indica que el Estado debe fomentar el fortalecimiento institucional y el desarrollo técnico de las organizaciones de usuarios de agua. 7  Este principio va de la mano con el de gestión integrada participativa por cuenca hidrográfica que indica que, el uso del agua, debe ser óptimo y equitativo, basado en su valor social, económico y ambiental, y su gestión debe ser integrada por cuenca hidrográfica y con participación activa de la población organizada. En este sentido, la creación de capacidades a nivel local es fundamental. El fortalecimiento de capacidades pasa por el ejercicio de la toma de decisiones, por ejemplo, a través de la participación en los Consejos de Cuenca que tengan capacidad decisoria. La gestión participativa no debe ser nominal: debe ser real y efectiva.

Prioridad en el uso: ¿quién tiene la prioridad?

El principio de prioridad en el acceso al agua, pone en primer lugar la satisfacción de necesidades primarias de la persona humana por ser un derecho fundamental sobre cualquier uso. En efecto, en el artículo 2 de las Disposiciones Generales, se establece que no hay propiedad privada sobre el agua, por ser esta patrimonio de la Nación. Asimismo, se indica que es un bien de uso público y su administración solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con el bien común, la protección ambiental y el interés de la Nación.

En el artículo 34 sobre las condiciones generales para el uso de los recursos hídricos, se indica que se encuentra condicionado a su disponibilidad y que debe realizarse en forma eficiente. Seguidamente, en el artículo 35, se establece las clases de usos y su orden de prioridad: uso primario, uso poblacional y uso productivo, en ese orden.

Aun cuando originalmente el texto […] establecía un orden de prioridad, esta aclaración desapareció del que fue finalmente aprobado. Así, los usos productivos no tendrían en principio ningún orden de prioridad, que sí se establecía en la antigua ley de aguas.

Respecto a los usos productivos se establece los siguientes: (i) agrario: pecuario y agrícola; (ii) acuícola y pesquero; (iii) energético; (iv) industrial; (v) medicinal; (vi) minero; (vii) recreativo; (viii) turístico; y (ix) de transporte (nótese que están en estricto orden alfabético). Sin embargo, aun cuando originalmente el texto de este artículo establecía un orden de prioridad, esta aclaración desapareció del que fue finalmente aprobado. Así, los usos productivos no tendrían en principio ningún orden de prioridad, que sí se establecía en la antigua ley de aguas (art. 27). 8

 En este punto es crucial determinar qué actividades tienen prioridad sobre otras. El debate sobre lo que es mejor para la sociedad peruana está lejos de acabar. Sin embargo, existe consenso sobre la necesidad de reducir la pobreza. ¿Qué sectores económicos son los que contribuyen más a este propósito? ¿Qué sectores articulan más la economía de modo que generan más empleo y por tanto, generan más ingresos para más peruanos? La comparación entre el sector agropecuario y minero indica que el primero genera el 34% del empleo directo en el Perú, mientras que el segundo, genera el 1%. 9 Es claro que esta diferencia ocurre por la naturaleza de la actividad: la industria minera es intensiva en capital y no en mano de obra. 10

Por otra parte, si se considera que la seguridad alimentaria es una preocupación importante para el país, el establecimiento de prioridades sectoriales en el uso del agua debería considerarse.

Comunidades campesinas, nativas, pequeños productores agropecuarios y sector privado: ¿intereses irreconciliables?

El principio de respeto de los usos del agua por las comunidades campesinas y comunidades nativas implica que el Estado respeta los usos y costumbres de las comunidades campesinas y comunidades nativas, así como su derecho a utilizar las aguas que discurren por sus tierras, en tanto no se oponga a la Ley. Así, en el artículo 64 se indica que el Estado reconoce y respeta el derecho de las comunidades campesinas y nativas a utilizar las aguas existentes o que discurren por sus tierras, así como sobre las cuencas de donde nacen dichas aguas, tanto para fines económicos, de transporte, de supervivencia y culturales. 11  Por otra parte, se establece que ningún artículo de la Ley debe interpretarse de modo que menoscabe los derechos reconocidos a los pueblos indígenas en el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo. Concordantemente, los derechos de uso de agua inherentes a las comunidades campesinas y comunidades nativas, cuando se llevan a cabo proyectos de infraestructura hidráulica, no deben ser afectados (art. 107).

En la composición del Consejo Directivo de la ANA […] existe una preocupación manifestada en el debate de la Ley, debido a que de los 13 miembros, 7 provienen del sector público, 2 de los gobiernos regionales y de las municipalidades rurales  […]  2 de los usuarios  […] Por tanto, la mayoría se alcanzaría claramente con los miembros del sector público.

En la composición del Consejo Directivo de la ANA (en total 13 miembros) se considera un representante de las comunidades campesinas y un representante de las comunidades nativas. Sin embargo, existe una preocupación manifestada en el debate de la Ley, debido a que de los 13 miembros, 7 provienen del sector público, 2 de los gobiernos regionales y de las municipalidades rurales (uno cada uno) y 2 de los usuarios (uno de usuarios agrarios y otro de usuarios no agrarios). Por tanto, la mayoría se alcanzaría claramente con los miembros del sector público. ¿Plantea esto una situación de resultados anticipados? Es posible. Los conflictos por el uso de recursos naturales y en especial del agua, han enfrentado con cada vez mayor intensidad y frecuencia a las empresas y a las comunidades campesinas y nativas. ¿Son estos usos irreconciliables? Nuevamente, el único contrapeso a esta situación sería la de tener Consejos de Cuenca que lleven las propuestas de gestión de los recursos hídricos en su ámbito de intervención, elaborando sus planes de gestión de largo plazo ante la autoridad de aguas. Los acuerdos al interior de la organización de cuencas responderán así a las necesidades específicas de cada ámbito, recogiendo y conciliando los diversos intereses de los usuarios y operadores. Esto implica que la estructura de los Consejos de Cuenca recoja de manera equilibrada la importancia relativa de los involucrados en la gestión del agua, en base a criterios adecuados como prioridad en el uso, número de usuarios, impacto económico de la actividad, vulnerabilidad ante la escasez del agua, entre otros. 12  Este hecho, aunado a la protección que da la legislación a las comunidades nativas y campesinas, reduciría la probabilidad de conflictos entre el sector privado y las comunidades.

Otro es el caso de los pequeños productores organizados en las Juntas de Usuarios. Con el principio de seguridad jurídica el Estado consagra un régimen de derechos para el uso del agua, promueve y vela por el respeto de las condiciones que otorgan seguridad jurídica a la inversión relacionada con su uso, sea pública o privada o en coparticipación. En este espíritu, en el artículo 105 se indica que el Estado promueve la participación del sector privado en la construcción y mejoramiento de la infraestructura hidráulica, así como en la prestación de los servicios de operación y mantenimiento de la misma. Sin embargo, en la ejecución de proyectos de infraestructura hidráulica en tierras de las comunidades campesinas y comunidades nativas, el Estado establece el mecanismo para hacerlas partícipes de los beneficios una vez que opere el proyecto (art. 105). En el artículo 112, se indica que el Estado promueve la inversión privada para el uso colectivo del agua subterránea, así como la prestación de los servicios respectivos. En la novena disposición complementaria final, se dice que mediante el Reglamento se establecerán los mecanismos de promoción de la inversión privada en infraestructura hidráulica. La aprobación de la ejecución de las obras, sean estas públicas o privadas será realizada por la ANA en concordancia con el Consejo de Cuenca (art. 104). ¿Significa esto que empresas privadas “externas” tomarán el manejo de la infraestructura hídrica y que bajo la racionalidad de la maximización de beneficios se fijarán precios o tarifas del agua innecesariamente elevadas?

La condición de bien público de la infraestructura hídrica hace que su provisión sea ineficiente pues no existen incentivos a la provisión por parte de los productores. Actualmente las Juntas de Usuarios tienen a su cargo la operación, mantenimiento y expansión de la infraestructura. Sin embargo, los niveles de las tarifas 13  —además de los impagos— no permiten su adecuado mantenimiento y expansión. En muchos valles, sobre todo en la costa, las mejoras en el sistema provienen de fondos externos a la junta (ya sean públicos y/o de la cooperación). 14  Creemos que este hecho es una muestra de que las Juntas de Usuarios han adquirido capacidades, desde que se les otorgara el manejo de la infraestructura, que les permiten gestionar parte del financiamiento de sus proyectos de mejora y ampliación de la infraestructura. Claramente, los niveles de estas capacidades varían entre Juntas.

Allí donde sea posible generar beneficios positivos, es decir, en los valles en que se generaría la competencia por el manejo de la infraestructura, eventualmente se producirán conflictos.

La posible entrada de empresas privadas distintas a los productores supone que es posible obtener un beneficio económico positivo al administrar la infraestructura hídrica. 15  ¿En qué valles se generan estas ganancias? En los valles con mejores condiciones, con mayor disponibilidad del recurso hídrico, mejores condiciones climáticas, en que se producen cultivos con mercados más dinámicos y de mejores precios, en suma en los que la rentabilidad de la actividad agrícola es mayor. Incluso, dentro de un mismo valle la rentabilidad puede ser diferente. Así, la competencia por el manejo de la infraestructura se dará solo en determinados valles. En los valles en que la rentabilidad es baja, será difícil que se genere dicha competencia.

En este escenario, en los valles menos rentables puede ocurrir dos cosas. Por un lado, puede que sigan funcionando como hasta ahora. Por otro lado, podrían tratar de mejorar su eficiencia en el uso del agua, apelando a los incentivos que se proponen en esta Ley. Consideramos que las capacidades para que esto ocurra se están generando y que es posible aprovecharlas.

Allí donde sea posible generar beneficios positivos, es decir, en los valles en que se generaría la competencia por el manejo de la infraestructura, eventualmente se producirán conflictos. Con el fin de evitar estos conflictos, consideramos que una alternativa es darle a las Juntas la prioridad en el manejo de la infraestructura. ¿No es esto lo que está ocurriendo actualmente? Ciertamente, sin embargo, existe ahora un elemento adicional: la amenaza de entrada de otros agentes económicos que podrían competir con las organizaciones de los productores por el manejo de la infraestructura. Existen Juntas de Usuarios que han demostrado una organización social que administra el recurso de tal modo que ha permitido un manejo más eficiente, de modo tal que estarían en condiciones de aprovechar los beneficios económicos del manejo de la infraestructura.

Sostenibilidad y eficiencia: mirando el recurso en el largo plazo

Los principios de sostenibilidad y de eficiencia están íntimamente relacionados. El primero indica que Estado promueve y controla el aprovechamiento y conservación sostenible de los recursos hídricos. El segundo, que la gestión integrada de estos se sustenta en el aprovechamiento eficiente y su conservación, incentivando el desarrollo de una cultura de uso eficiente entre los usuarios y operadores. Es decir, no existe sostenibilidad sin eficiencia.

A lo largo de la Ley se puede apreciar un énfasis en la promoción de la eficiencia en el uso del recurso hídrico. 16Cuando se habla de eficiencia en el texto de la Ley, se habla normalmente de eficiencia técnica (no existe desperdicio en el uso). Es sabido, sin embargo, que la eficiencia técnica es un requisito para la consecución del uso eficiente de un recurso en términos económicos (minimización de costos suponiendo que ya se han eliminado los desperdicios en el uso).

Con el fin de propiciar el uso eficiente de los recursos hídricos, el artículo 84 establece un régimen de incentivos. Así, los titulares de derechos de uso de agua que inviertan en trabajos destinados al uso eficiente, a la protección y conservación del agua (y sus bienes asociados) y al mantenimiento y desarrollo de la cuenca hidrográfica podrán deducir estas inversiones de los pagos que deben realizar por retribución económica o tarifas de agua (de acuerdo al Reglamento que hoy está en debate). Es una obligación de los poseedores de licencias de uso, hacer un uso eficiente, tanto técnica como económicamente hablando (art. 57).

Si la fiscalización fuera hecha a nivel del Consejo de Cuenca, se ahorrarían los costos de transacción, se unificarían criterios de modo que el monitoreo sería consistente con la realidad de la cuenca —sobre todo en los casos en que una cuenca abarca a más de un gobierno regional—. Nótese además, que los gobiernos regionales y locales participan en los Consejos de Cuenca.

En el artículo 85, se define el certificado de eficiencia como un instrumento mediante el cual la ANA otorga el reconocimiento a los usuarios que cumplan con los parámetros de eficiencia. 17  Además, se da prioridad en el uso a los usuarios con certificados de eficiencia en el otorgamiento de nuevos derechos de uso de agua sobre los recursos excedentarios (artículo 49). Se plantea (artículo 101) que los usuarios y operadores de la infraestructura hidráulica que no cumplan con los parámetros de eficiencia establecidos por la ANA, deberán realizar planes de adecuación para alcanzar estos niveles de eficiencia en el uso del agua en un plazo no mayor a cinco años.

Si bien la fijación de los parámetros de eficiencia —que deberán estar basados en criterios técnicos— no deberían presentar mayor controversia, el monitoreo, verificación y sanción sobre su cumplimiento sí requiere de un seguimiento que contemple la heterogeneidad de cada cuenca. La diversidad y heterogeneidad socio económica y del entorno natural requieren de un conocimiento de la dinámica local que será específico a cada cuenca. El artículo 25 que trata sobre el ejercicio de las funciones de los gobiernos regionales y locales indica que éstos desarrollarán acciones de control y vigilancia, en coordinación con la Autoridad Nacional, para garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos.

Dado el enfoque de cuenca que tiene la Ley, realizar una función fiscalizadora a nivel local y/o regional tiene el peligro de pasar por alto la unidad de gestión que es la cuenca. Si la fiscalización fuera hecha a nivel del Consejo de Cuenca, se ahorrarían los costos de transacción, se unificarían criterios de modo que el monitoreo sería consistente con la realidad de la cuenca —sobre todo en los casos en que una cuenca abarca a más de un gobierno regional—. Nótese además, que los gobiernos regionales y locales participan en los Consejos de Cuenca.

Actualmente, la condición de conservación de la infraestructura hidráulica delpaís es, en general, insuficiente. La fijación de las tarifas de agua es un tema no resuelto en el Perú. […] La característica de bien público del agua genera incentivos perversos a no contribuir con su mantenimiento.

El rol de los usuarios para el uso sostenible del recurso está expuesto en el artículo 90 sobre las retribuciones económicas y tarifas. Los titulares de los derechos de uso de agua están obligados a pagar por el uso del agua, por su distribución, por el vertimiento de agua residual, la utilización de la infraestructura y el monitoreo y gestión de las subterráneas.

 Actualmente, la condición de conservación de la infraestructura hidráulica del país es, en general, insuficiente. La fijación de las tarifas de agua es un tema no resuelto en el Perú. 18  Los criterios que ha establecido la Ley de Recursos Hídricos a este respecto son (art. 95): (a) cubrir los costos de operación, mantenimiento, rehabilitación, mejoramiento y reposición de la infraestructura existente y el desarrollo de nueva infraestructura; (b) mejorar la situación socioeconómica de la cuenca hidrográfica; y (c) establecer su monto según rentabilidad de la actividad económica. Lograr estos objetivos siempre ha sido un reto para la fijación de tarifas que no ha tenido mayor éxito. ¿Qué elemento nuevo lograría que se pudieran cumplir? Consideramos que este elemento es la visión de gestión a través de la cuenca. Al tener todos los usuarios y operadores de una cuenca la misma fuente de recursos hídricos, pero considerada desde su fuente, se debería lograr enfatizar la interdependencia que existe entre estos actores.

La característica de bien público del agua genera incentivos perversos a no contribuir con su mantenimiento. Si mediante los Consejos de Cuenca se logra que estos actores encuentren mecanismos de sanción que hagan creíble que todos contribuirán con sus pagos, y que los beneficios lleguen a todos los involucrados, sería posible fijar niveles de tarifas adecuadas. Otra vez, entonces la importancia de los Consejos de Cuenca es crucial. Estas instancias deberán ser suficientemente estables, independientes y con poder coercitivo para que puedan funcionar y producir resultados que lleven al uso sostenible del recurso hídrico.

Protección y calidad: más sobre sostenibilidad

El principio precautorio, también consagrado en la Ley, indica que la ausencia de certeza absoluta sobre el peligro de daño grave o irreversible que amenace las fuentes de agua no constituye impedimento para adoptar medidas que impidan su degradación o extinción. Por su parte, el principio de tutela jurídica establece que el Estado protege, supervisa y fiscaliza el agua en sus fuentes naturales o artificiales y en el estado en que se encuentre.

En el debate de la Ley, se consideraba indicar la intangibilidad de las cabeceras de cuenca. Sin embargo, el texto aprobado señala que […] la intangibilidad ya no tiene carácter obligatorio. Se han levantado varias voces desde la sociedad civil, que reclaman esta obligatoriedad por ser la actividad minera la que tiene más incidencia sobre la degradación de las cabeceras de cuenca.

Sobre la extinción se ha tratado en los párrafos anteriores. Sobre su degradación, se contemplan tres puntos importantes, a saber, la protección del agua, su calidad y el riesgo de desastres. Sobre el primer punto, se indica que se deben conservar y proteger las fuentes de agua. En el debate de la Ley, se consideraba indicar la intangibilidad de las cabeceras de cuenca. Sin embargo, el texto aprobado señala que “…se pueden declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso, disposición o vertimiento de agua”,  19  es decir, la intangibilidad ya no tiene carácter obligatorio. Se han levantado varias voces desde la sociedad civil, que reclaman esta obligatoriedad por ser la actividad minera la que tiene más incidencia sobre la degradación de las cabeceras de cuenca. Consideramos que este reclamo tiene sustento en base a la necesidad de asegurar la sostenibilidad del recurso hídrico, más en un contexto de incertidumbre sobre la futura disponibilidad del agua causado por el cambio climático.

Adicionalmente sobre la calidad del agua, el artículo 76, que trata sobre su vigilancia y fiscalización, indica que la Autoridad Nacional en coordinación con el Consejo de Cuenca, controla, supervisa, fiscaliza el cumplimiento de las normas de calidad ambiental del agua sobre la base de los Estándares de Calidad Ambiental del Agua (ECA-Agua). Las sanciones en materia de agua que contempla la Ley son (art. 120): contaminar el agua transgrediendo los parámetros de calidad ambiental vigentes; realizar vertimientos sin autorización; arrojar residuos sólidos en cauces o cuerpos de agua, naturales o artificiales; y contaminar el agua subterránea por infiltración de elementos o substancias en los suelos. De este modo, las atribuciones en materia de sanciones por parte de la autoridad de aguas deberán ser ejercidas de manera firme en base a una adecuada fortaleza institucional.

Si bien los desastres naturales pueden no degradar directamente el recurso hídrico, sí pueden afectar la infraestructura que permite su uso. En un contexto incierto sobre el incremento en la frecuencia e intensidad de los fenómenos climatológicos extremos, producido por el cambio climático, la mitigación de los efectos de los mismos es necesaria. El artículo 119 establece que la ANA, conjuntamente con los Consejos de Cuenca, fomentará programas integrales de control de avenidas, desastres naturales o artificiales y prevención de daños por inundaciones o por otros impactos del agua, así como la inclusión de medidas de control de desastres en la planificación de proyectos de infraestructura. En este sentido, existe desde el sector público una preocupación por incluir en los proyectos de inversión pública la gestión de riesgos.

Conclusiones

Uno de los principales avances de la Ley es la introducción de la gestión integrada de cuencas. Así, el rol que deben cumplir los Consejos de Cuencas debería ser mayor que el que la Ley les da. Recuérdese que, según nuestro análisis, con dicha ley estas instancias tienen básicamente un rol consultivo, restando la oportunidad de que tengan un rol más activo en la gestión del recurso. Esto se debería subsanar en el Reglamento que actualmente está en debate. La participación de los actores en la gestión del recurso se daría principalmente a través de los Consejos de Cuenca, de modo tal que dicha  participación pueda ser real y efectiva, siempre y cuando existan los mecanismos que aseguren un papel de toma de decisiones.

Con la Ley no queda clara cuál será la prioridad en el uso productivo del agua. […] Creemos que el interés nacional es el interés de sus regiones, sobre todo en el caso del uso de los recursos naturales, en este sentido los Consejos de Cuenca reaparecen con prioridad.

Con la Ley no queda clara cuál será la prioridad en el uso productivo del agua. ¿Cuál debe ser el ámbito en que se decida la prioridad en el uso? Creemos que el interés nacional es el interés de sus regiones, sobre todo en el caso del uso de los recursos naturales, en este sentido los Consejos de Cuenca reaparecen con prioridad. Si bien contamos con líneas guía que resguardan el interés nacional en su conjunto, los criterios de seguridad alimentaria, conservación de la calidad del agua, conservación de las fuentes de agua (ligada a la adaptación al cambio climático), generación de empleo, articulación con el resto de actividades de la economía, deberían ser tomados en cuenta.

 La Ley permite la introducción de la inversión privada en infraestructura hidráulica, pero es evidente que la intención de entrar a participar por parte del sector privado (distinto a las organizaciones de regantes) se daría de forma diferenciada. Es decir, esta intención solo se daría en los valles en que la agricultura es suficientemente rentable como para extraer beneficios de la provisión del agua mediante la infraestructura. En este sentido, serían los valles de la costa los que atraen esta inversión. Ahora, las organizaciones de regantes en esta zona han demostrado mejoras en su gestión, como la consecución de recursos externos (contando con contrapartidas propias) creándose capacidades locales.

Adicionalmente, la nueva ley establece mecanismos que incentivan la eficiencia en el uso del recurso. ¿Serán las Juntas de Usuarios capaces de aprovechar estos incentivos? Creemos que técnicamente están en la capacidad. Queda por su parte demostrar que políticamente tienen la capacidad aptitud de tomar esta decisión y llevarla a la práctica. Deben demostrar que son ellos la parte del sector privado que está más preparada para manejar el recurso, que pueden —mediante planes de mejora de sus capacidades de gestión— levantar fondos para mejorar y gestionar la infraestructura. Son los usuarios los primeros interesados en cumplir con los criterios para la fijación de tarifas que cubran los costos de la provisión del agua. Solo así se logrará la sostenibilidad en el uso del recurso hídrico.

* Economista, investigadora del IEP.

  1. Si a estos se añade la diversidad y cantidad de actores sociales que intervienen en su uso y manejo, queda claro que se trata de una situación muy compleja. En el texto de Oré y otros se hace un recuento de los tipos de conflictos alrededor del recurso hídrico en el Perú y de los actores sociales que intervienen. Asimismo, se presenta una completa historia del debate de la nueva ley de aguas hasta el año 2008, (Oré, María Teresa, Laureano del Castillo, Saskia Van Orsel y Jeroen Vos “El agua, ante nuevos desafíos: Actores e iniciativas en Ecuador, Perú y Bolivia”. Lima: Oxfam – IEP 2009). ↩
  2.  Op. cit. ↩
  3. Los Consejos de Cuenca pueden ser: Consejo de Cuenca Regional -cuando el ámbito de la cuenca se localiza íntegramente dentro de un solo gobierno regional-; o Consejo de Cuenca Interregional -cuando dentro del ámbito de la cuenca, existen dos o más gobiernos regionales. ↩
  4.  Sin delimitar como unidad de gestión a la cuenca que involucra la fuente del agua en las cabeceras de cuenca, y todo el recorrido de los cursos de agua, no sería posible hablar de gestión integrada. ↩
  5. Participación en el otorgamiento de derechos de uso de agua (art. 44); opinión en el otorgamiento de licencias de uso de agua (art. 47) y de licencias provisionales (art. 52); opinión en la reversión de los excedentes de recursos hídricos (art. 49); coordinación de la vigilancia y fiscalización de la calidad del agua (art. 75), coordinación para el otorgamiento de reconocimientos e incentivos a favor de los que desarrollen acciones prevención de la contaminación del agua y de desastres, forestación, reforestación o de inversión en tecnología y utilización de prácticas, métodos o procesos que coadyuven a la protección del agua y la gestión integrada del agua en las cuencas (art. 84).  ↩
  6. Como por ejemplo las Comisiones Regionales Ambientales (CAR). ↩
  7.   Asimismo, indica que se deben promover programas de educación, difusión y sensibilización, mediante las autoridades del sistema educativo y la sociedad civil, sobre la importancia del agua para la humanidad y los sistemas ecológicos, generando conciencia y actitudes que propicien su buen uso y valoración. El artículo 88 sobre la currícula educativa, promueve la inclusión de la cultura y valoración de los recursos hídricos en los planes de estudio del sector educación. ↩
  8.  En el que por ejemplo, la agricultura aparecía en primer lugar. ↩
  9. Este 1% incluye extracción de minerales y petróleo. La siderurgia genera el 0.04%, la transformación de minerales no ferrosos el 0.04%, fabricación de productos no metálicos 0.4%, y la fabricación de productos metálicos el 0.63%. Así, aunque se sumaran todos estos sectores relacionados se llegaría al 2.11%. La fuente de estos datos es la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO 2007). ↩
  10. Si bien a través del pago de impuestos del sector minero se genera un efecto redistributivo, el impacto de éste sobre la reducción de la pobreza no ha sido medido. Lo que si ha sido estudiado es el impacto del canon minero sobre la reducción de la pobreza en las poblaciones bajo el ámbito de influencia de la actividad minera, para un periodo de 10 años llegando a la conclusión de que no se observa una dinámica clara en la mejora de las condiciones de vida de estas poblaciones (ver Barrantes, R. P.Zárate y A. Durand. 2005 “Te quiero pero no: relaciones entre minería, desarrollo y poblaciones locales”. Lima: IEP-OXFAM). ↩
  11. En particular, en el caso de las aguas amazónicas, la Autoridad Nacional, en concordancia con los consejos de cuenca de la amazonía, vela por que, en las aguas existentes o que discurren por las áreas habitadas por pueblos indígenas en aislamiento voluntario o contacto inicial no se otorgue ningún derecho que implique uso, disposición o vertimientos en las mismas (artículo 118). ↩
  12. La estructura orgánica de los Consejos de Cuenca se determinarán en los decretos supremos que las crean, mientras que sus funciones y atribuciones son determinadas en el Reglamento de la Ley. ↩
  13. Que fijan ellos mismos. ↩
  14.   Estos fondos exigen, normalmente, aportes de contrapartida de las Juntas.   ↩
  15. Entendemos que los productores agropecuarios, sin importar su tamaño, son parte del sector privado. Sin embargo, haremos la distinción entre los productores que actualmente están organizados en las Juntas de Usuarios y otros privados (o empresas privadas) que podrían querer entrar a administrar la infraestructura hídrica. ↩
  16.  Este énfasis recoge varios de los puntos establecidos en el derogado (por la Ley que estamos tratando) decreto legislativo Nº 1083, que promovía el aprovechamiento eficiente y la conservación de los recursos hídricos. ↩
  17. Las que se fijarán en el reglamento de la Ley. Asimismo, se otorgarán certificados de creatividad, innovación e implementación para la eficiencia del uso del agua a los usuarios y operadores de infraestructura hidráulica que diseñen, desarrollen o implementen equipos, procedimientos o tecnologías que incrementen la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos hídricos, así como la conservación de bienes naturales y el mantenimiento adecuado y oportuno de la infraestructura hidráulica. Los certificados de eficiencia permiten a sus propietarios (operadores de infraestructura hidráulica) acceder a cursos, pasantías, premios y otros (artículo 86).  ↩
  18. Este no es sin embargo, un problema único en el mundo. Muchos sistemas de infraestructura hidráulica, sobre todo en países en desarrollo no logran cubrir sus costos de operación, mantenimiento, y expansión.   ↩
  19.  En concordancia con el Ministerio del Ambiente ↩