El actual modelo económico del Perú —vigente hace casi dos décadas— ha permitido lograr un altísimo nivel de crecimiento del producto bruto interno en los últimos siete años y una importante reducción de la pobreza. Sin embargo, no todas son tan buenas noticias, ya que la consecuente reducción de la pobreza se dio a ritmo muy por debajo de la tasa de crecimiento de la economía, y todavía no ha logrado solucionar las persistentes desigualdades sociales y económicas que aquejan a nuestro país.
Paralelamente, existe una marcada percepción en la población peruana de que el crecimiento agregado no la está beneficiando; además, es evidente que nuestro país atraviesa por un proceso de “intranquilidad social”, inundado de movilizaciones y protestas sociales que no se observaban hace décadas. Esta aparente contradicción podría tener su base teórica en lo que Figueroa (2003) denominara la “crisis distributiva”, que supone una caducidad de la tolerancia de los pueblos a la inequidad, que puede desembocar en escenarios conflictivos en busca de una mayor justicia distributiva.
Para interpretar la sociedad actual es necesario conocer en detalle cómo los peruanos participan de los beneficios del desarrollo económico sostenido que se ha venido observando en los últimos años. El estudio de la desigualdad nos permite conocer y entender qué grupos reciben los mayores beneficios del producto de la sociedad y quiénes quedan marginados, y entender mejor sus causas y consecuencias.
El objetivo de este artículo es presentar brevemente algunos aspectos fundamentales sobre la desigualdad económica en el Perú y llamar la atención sobre el camino que nos propone un modelo económico poco inclusivo, que genera muy pocos eslabonamientos y una política social y económica que no es capaz de crear un espacio de oportunidades más equitativas para todos los peruanos.
¿De qué desigualdad hablamos?
Para entender la desigualdad es necesario preguntarnos ¿qué entendemos por desigualdad económica?; esta interrogante no solamente nos lleva a definir el concepto de desigualdad desde las ciencias económicas, sino a otra pregunta que resulta central: ¿igualdad de qué y en qué espacio?
La noción de desigualdad en las ciencias económicas se refiere al contraste entre algunas condiciones específicas de una persona (o grupos de personas) con las mismas condiciones de otra (Champernowne y Cowell, 1998); y generalmente se expresan en una medida de dispersión relacionada a la distribución de estas condiciones. La identificación de las condiciones económicas relevantes es entonces fundamental para el análisis de la desigualdad porque determina el “espacio de evaluación”; el juicio y la medida de desigualdad dependen esencialmente de qué condiciones o qué variable se elija (ingresos, riqueza, gastos, libertad, oportunidades, entre otras), en función de la cual establecer comparaciones.
La elección de la variable de análisis depende del objetivo que se busque y del enfoque filosófico que la sustente. En principio, todos los enfoques relevantes referentes a la ética de las condiciones sociales parecen haber exigido igualdad de “algo” que con respecto a esa teoría se considera especialmente importante (igualdad de rentas, de utilidad, de recursos, de bienestar, de derechos y libertades, de capacidades, oportunidades, entre otras). Una vez elegido el ámbito general de la variable a investigar, es necesario definir sus características. Así, la variable elegida puede tener una pluralidad interna o múltiples dimensiones que la conformen (Sen 1992).
En general, en economía, la visión de desarrollo y bienestar ha estado anclada fundamentalmente a nociones monetarias, tanto a nivel de las naciones (crecimiento del producto bruto interno) como de los individuos (pobreza y desigualdad evaluadas en función de ingresos o gastos). En tal sentido, tradicionalmente, la mayor parte de los estudios económicos sobre la desigualdad se han concentrado en la distribución de alguna medida de bienestar o de “calidad de vida” de los individuos, siendo el ingreso (o en todo caso el consumo) per cápita la variable más utilizada para su estudio, bajo el supuesto de que esta captura los aspectos más relevantes del desarrollo humano. Sin embargo, varios estudios han mostrado la incapacidad de estas variables para recoger las múltiples dimensiones que involucra el concepto de desarrollo (ver, por ejemplo, Ruggieri-Laderchi 2007, Ruggieri-Laderchi, Saith y Stewart 2003, Bourguignon & Chakravarty 2003).
En tal sentido, en los últimos años, se ha evidenciado un viraje hacia una visión más comprehensiva del desarrollo, inspirada en el trabajo de Sen (1979), en donde el proceso de desarrollo se entiende como la “expansión de las libertades humanas que las personas valoran y tienen razón para valorar”. Hay un amplio consenso entre los economistas acerca de que el desarrollo es multidimensional; que no es suficiente el análisis del ingreso o del gasto, sino que es necesario observar otros atributos. Como Sen menciona, “el rol del ingreso y de la riqueza […] tienen que estar integrados en un espectro más amplio y completo del desarrollo” (Atkinson 2003). Este cambio de paradigma puede observarse directamente en las decisiones de algunos organismos internacionales como el IDRC (International Development Research Centre), PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), el Banco Mundial y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), entre otros, de adoptar una visión más amplia de desarrollo, que ha permitido que se realicen nuevos estudios más comprehensivos tanto de la pobreza como de la desigualdad.
En el Perú es muy poco lo que se ha estudiado sobre la desigualdad en un contexto multidimensional y menos en uno de oportunidades y capacidades. Es así que lo que resta del artículo lo desarrollaremos sobre la desigualdad del ingreso, dado que es donde se concentran casi la totalidad de los trabajos en la materia, reconociendo que la igualdad y la justicia están definidas más en función de las oportunidades y capacidades que en los resultados en sí mismos (ingresos o gastos, por ejemplo), sobre todo si consideramos que estas últimas dependen tanto de variables exógenas a las personas (diferencias en oportunidades) como de elecciones individuales (decisiones de esfuerzo o de necesidades).
Es importante mencionar también que el estudio de la desigualdad en función de ingresos o gastos, si bien es incompleta para evaluar el desarrollo de un país, nos permite reconocer un aspecto fundamental en la vida de los hogares peruanos, sobre todo a la luz de un Estado con poca capacidad redistributiva en cuanto a inversión social.
La desigualdad en el Perú
Probablemente el trabajo más importante sobre distribución del ingreso en el Perú ha sido desarrollado por Webb y Figueroa (1975), quienes, motivados por su preocupación por entender las causas de que un mayor crecimiento no llegue a la población más pobre ni genere una distribución más equitativa, dibujaron de una manera clara y precisa la distribución del ingreso nacional. Como podemos estar seguros, grandes cambios han habido en el Perú desde que se hicieran estos estudios; sin embargo, los grandes problemas estructurales parecen seguir presentes: altas tasas de pobreza concentradas particularmente en la sierra rural y el alto nivel de desigualdad vigente.
Efectivamente, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2007) presentó un estudio donde se mostraba que entre 1972 y el 2004 el producto bruto interno se habría duplicado, mientras que la desigualdad se había mantenido prácticamente inalterable. Es más, dicho estudio muestra que los cambios en el ingreso se han dado principalmente a favor de Lima y de las principales ciudades, en detrimento de las zonas rurales y de los poblados, que se han venido empobreciendo relativamente en el periodo de análisis. En la misma línea, el Banco Mundial (2008) encuentra para el periodo 2004-2007 que los elevados niveles de desigualdad en el Perú son persistentes y siguen aumentando en algunas regiones del país, afirmando que el crecimiento no se ha redistribuido de manera equitativa entre las regiones, y que benefició en menor medida a los pobres rurales.
Por otro lado, si bien se ha iniciado un proceso interesante de descentralización del gasto público, este en muchos casos ha exacerbado las diferencias regionales. Según un informe del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) (2007), la legislación del canon ha complicado aún más las marcadas desigualdades regionales. En 2006, se repartió por concepto de canon seis veces más que en 2002; y más del 70% de las transferencias se concentraron en tan solo seis departamentos. Gomez y Sepúlveda (2008) encuentran que el actual sistema de transferencias en el Perú no se halla alineado ni con la capacidad fiscal de las municipalidades del Perú ni con sus necesidades de gasto, y peor aún, las transferencias exigen inversión sin un adecuado correlato de gasto corriente —esto es grave en particular en municipios con severos problemas de capital humano—. Los autores encuentran que de las transferencias por explotación de recursos naturales, por ejemplo, 796 municipios recibieron 250 soles por habitante, mientras que 13 recibieron más de 5000 soles por habitante.
Hacer un seguimiento consistente a la evolución de la desigualdad en el Perú es una tarea difícil, principalmente por la incompatibilidad de las fuentes de datos empleadas. Los estudios previos a 1985 se basaron en múltiples fuentes que no permitían capturar la desigualdad en el interior de cada grupo. Los estudios posteriores a esta fecha se desarrollaron sobre la base de encuestas de hogares, que logran superar el problema anterior.Sin embargo, estas fuentes tampoco son estrictamente comparables entres sí — tanto por la variación en la fuente de estudio como por cambios metodológicos dentro de una misma fuente—, lo que limita establecer una adecuada conclusión sobre la información existente. 1
Es interesante notar que en casi ninguno de los estudios anteriores se prestó especial atención a la solidez estadística de los cambios en los indicadores de desigualdad (intervalos de confianza, dominancia estocástica). Para afirmar cambios estadísticamente significativos en las distribuciones es necesario observar aquellos que a lo largo de las distribuciones sean estadísticamente sólidos; los que muestran la mayoría estudios en los últimos años presentan variaciones mínimas en los indicadores de desigualdad que parecen no tener la robustez necesaria para establecer conclusiones.
Uno de los estudios metodológicamente más acuciosos —técnicamente— sobre la desigualdad del ingreso en el Perú es el desarrollado por Gambetta (2009), en el que realiza pruebas de significancia estadística de los cambios en las distribuciones del ingreso para el periodo 2003-2008. El estudio realiza pruebas para estimar la significancia estadística de los cambios en los indicadores de desigualdad entre periodos, concluyendo que las ganancias del crecimiento económico (7,3% en promedio para dicho periodo) no se han transferido en igual magnitud a los ingresos de los hogares (reducción del coeficiente de Gini para el periodo en estudio de tan solo 0,28% en promedio), hecho que podría ser explicado por la ineficiencia del gobierno para la implementación de políticas de protección social y reducción de la pobreza, sugiriendo que el crecimiento sin redistribución puede desencadenar inestabilidad social y económica.
Por otro lado, un estudio que sistematiza la evolución de la desigualdad en el Perú, reconociendo los problemas de comparabilidad intertemporal, es el de Jaramillo y Saavedra (2009), quienes hacen un seguimiento a las cifras de desigualdad observadas en la literatura, complementadas por sus propias estimaciones. Para los autores, la desigualdad mostró signos de una reducción sistemática a partir de inicios del presente siglo, mostrando una recuperación luego del profundo aumento en la desigualdad del último quinquenio del siglo pasado. Los autores sustentan sus estimaciones en la fuerte reducción en el coeficiente de Gini de la distribución de la tierra (que bajó de 0,94 en 1961 a 0,61 en 1994) y en la proporción de la población asistiendo a escuelas formales durante el mismo periodo. Sin embargo, el INEI (2007), comparando la Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos (ENCA) 1971/1972 y la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2003/2004, muestra un cambio casi nulo en la desigualdad del ingreso en ese periodo. 2 En el gráfico siguiente presentamos la evolución de la desigualdad usando información de los autores más destacados.
Gráfico 1. Tendencias de la Desigualdad del Ingreso per-capita
Evolución del Coeficiente de GINI según diversos autores
Es interesante observar la contradicción entre las cifras presentadas por distintos estudios y la falta de presencia del organismo llamado a dar las cifras oficiales en este punto, el INEI, entidad responsable de las estadísticas nacionales. Igualmente, llama la atención que la mayoría de conclusiones de estos estudios se esgrimen alrededor de estas cifras, que como vemos son poco concluyentes. Finalmente, creo que lo que podemos deducir de las cifras presentadas por los distintos estudios es que la desigualdad del ingreso no ha variado; y si lo ha hecho, este ha sido un cambio poco significativo, sobre todo contrastado con la magnitud del crecimiento económico de los últimos años.
Causas y consecuencias de la desigualdad
La desigualdad —en términos de ingresos o gastos—, además de la preocupación que genera tanto desde un punto de vista ético como de justicia social, no es altamente crítica en términos económicos, siempre y cuando exista movilidad social e igualdad de oportunidades para todos. En otras palabras, no debería haber ningún problema económico derivado de una sociedad desigual en términos monetarios, que cuente con un sistema distributivo progresivo que equipare no solamente el gasto de los más ricos y más pobres, sino las oportunidades para todos los miembros de esta sociedad.
La desigualdad —en términos de ingresos o gastos—, además de la preocupación que genera tanto desde un punto de vista ético como de justicia social, no es altamente crítica en términos económicos, siempre y cuando exista movilidad social e igualdad de oportunidades para todos.
En el caso peruano, como bien sabemos, el Estado no ha sido el agente compensador e igualador de oportunidades que esperábamos, fundamentalmente por ser un Estado relativamente pequeño, con una presión tributaria muy baja y una enorme e ineficiente burocracia, cuyo mantenimiento absorbe una gran parte del gasto público. Más aún, además de la capacidad de redistribución y las políticas redistributivas, también habría un problema de modelo económico, que genera muy pocos eslabonamientos entre sectores y entre territorios, y que produce muy pocas oportunidades de empleo decente, de allí que gran parte de la reducción de la pobreza de los últimos años en las zonas urbanas provenga del crecimiento del sector informal.
López (2008), por ejemplo, da cuenta de las grandes dificultades de tener un “Estado para todos” que haga su tarea y garantice efectivamente los derechos que reconoce. El autor sugiere que las características del Estado peruano producen y reproducen las desigualdades sociales y económicas, y es difícil que se genere un cambio propositivo; en palabras del autor, “ni la policía ofrece igual protección y seguridad a todos, ni los poderes del Estado atienden las demandas de todos por igual”. López plantea que el Estado trabaja básicamente para unos cuantos, y muestra evidencia de ello, al comparar la ubicación del país en lo que se refiere a protección de las inversiones (puesto 15) con nuestra posición en la calidad de la educación primaria (puesto 131, último lugar).
Por otro lado, en relación con las políticas de protección social en el Perú, observamos que la composición del gasto público social, si bien ha crecido durante los últimos quince años, todavía nos coloca muy por debajo del promedio de la región. Más aún, la variación del gasto social se ha dado en desmedro de la educación (en teoría, un agente igualador fundamental) y a favor del desarrollo de programas sociales y de salud. Es importante resaltar además que gran parte del aumento del gasto social responde a incrementos en gasto corriente, en perjuicio de gastos de inversión tanto en salud como en educación. 3 Castro y Yamada (2007) realizan, por ejemplo, un interesante ejercicio en el que, igualando el gasto público social del Perú al nivel de la región, podríamos obtener una reducción en la desigualdad de hasta 10%, mostrando evidencia del potencial nivelador de las políticas sociales.
La desigualdad en el ingreso y en la riqueza, asociada a imperfecciones en los mercados financieros, genera asignaciones ineficientes, de modo que los más pobres no tienen la capacidad de desarrollar proyectos que puedan ser socialmente rentables.
Gonzales de Olarte (2008) afirma que el Perú de la era neoliberal ha logrado de alguna manera reestructurar la producción, basado en un modelo primario exportador que, si bien ha permitido tener un crecimiento sostenido en el tiempo, tiene muy poca capacidad generadora de empleo y de eslabonamiento con sectores productivos nacionales. Este modelo económico, afirma, no ha permitido resolver la crisis distributiva histórica del Perú. Schultz (2004), por su parte, cuestiona el modelo primario exportador modernizado de “desarrollo” liderado por la minería, promovido por nuestros últimos gobiernos, y que no ha generado mayores cambios en la desigualdad en el Perú. Schultz señala que este modelo ha postergado el desarrollo de un mercado interno que “podría asegurar, tanto una relativa estabilidad para el empresariado doméstico, como una presión tributaria elevada y de ancha base que permita satisfacer las demandas sociales”. Esta postergación naturalmente se debe al supuesto de que el modelo traería como “cola” un crecimiento automático del mercado interno, que contribuiría a ajustar la brecha y reducir la pobreza.
Figueroa (2003) postula que la persistente desigualdad es consecuencia de las “desigualdades iniciales” tanto de activos económicos como sociales, que conducen a una trampa de subdesarrollo. Para Figueroa, los mecanismos de producción y reproducción de la desigualdad —los mecanismos de exclusión— no pueden ser revertidos con las reformas liberales. Las herramientas políticas para lograr una sociedad más justa y con bases para el desarrollo son aquellas que contribuyen a modificar esta “desigualdad inicial” que implica modificar la distribución actual de los activos tanto económicos (por ejemplo acceso a bienes públicos) como sociales (derechos humanos, igualdad ante la ley).
Aparte de los problemas tanto de políticas redistributivas como de modelo económico que no permiten un desarrollo más equitativo e inclusivo, la literatura especializada identifica dos elementos fundamentales para preocuparse por la desigualdad, que detallamos a continuación.
Desigualdad y bienestar social. Tanto en la economía como en la filosofía hay una presunción común respecto a que el incremento en una unidad de ingreso de una persona pobre es más valioso para la sociedad que el mismo incremento de una persona rica. En economía, las teorías de bienestar social asignan un mayor valor a cambios en la utilidad (o ingresos) de los pobres que de los ricos. Pero no solamente la teoría expone un alto nivel de aversión a la desigualdad, sino también la población. La evidencia recogida en el Latinobarómetro (2009) muestra que la población no está contenta con el alto grado de desigualdad existente en la región; así, el 80% de los peruanos indica que la distribución del ingreso es muy injusta o injusta.
La desigualdad en el ingreso y en la riqueza, asociada a imperfecciones en los mercados financieros, genera asignaciones ineficientes, de modo que los más pobres no tienen la capacidad de desarrollar proyectos que puedan ser socialmente rentables.
Desigualdad como barrera para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Muchos estudios coinciden en mostrar que la desigualdad limita no solamente el crecimiento, sino también la reducción de la pobreza. Para el caso peruano, el Banco Mundial (2008) encontró que la alta desigualdad no solamente limita las mejoras en el bienestar y reducción de la pobreza, sino exacerba las diferencias entre las regiones.
La economía ha identificado dos elementos conceptuales para este hecho. El primero es que la desigualdad en el ingreso y en la riqueza, asociada a imperfecciones en los mercados financieros, genera asignaciones ineficientes, de modo que los más pobres no tienen la capacidad de desarrollar proyectos que puedan ser socialmente rentables. Más aún, esta situación restringe la capacidad de los más pobres de adquirir activos —capital humano, tierra, vivienda— que fortalezcan sus capacidades para reducir la vulnerabilidad en el consumo. El segundo, más asociado a la política económica, indica que en sociedades con un alto nivel de concentración de la riqueza y del poder, las elites tienen mayores posibilidades para elegir estrategias en su propio beneficio, y generalmente en desmedro de las mayorías, generando así una dinámica creciente de desigualdad que atenúa el efecto de las transferencias sociales progresivas.
A manera de conclusión
El desarrollo en general y la desigualdad en particular se refieren a múltiples dimensiones que no son adecuadamente consolidadas por el ingreso o el gasto. Teniendo este hecho en mente, está claro que nuestro país adolece de una fuerte desigualdad no solamente del ingreso, sino de oportunidades que impiden que nuestra sociedad se desarrolle, al margen de que pueda crecer el producto bruto interno.
La desigualdad del ingreso en el Perú parece no haber variado significativamente —al margen de problemas de medición, comparabilidad y de falta de cifras oficiales—. Esta alta desigualdad no sería un problema económico (aunque sí moral, ético y de justicia social) si el Estado tuviera una adecuada capacidad redistributiva igualadora de oportunidades y/o si el modelo económico fuera inclusivo y permitiera la movilidad social.
La desigualdad del ingreso en el Perú parece no haber variado significativamente —al margen de problemas de medición, comparabilidad y de falta de cifras oficiales—. Esta alta desigualdad no sería un problema económico (aunque sí moral, ético y de justicia social) si el Estado tuviera una adecuada capacidad redistributiva igualadora de oportunidades y/o si el modelo económico fuera inclusivo y permitiera la movilidad social. Lamentablemente, tenemos una muy débil política de distribución de la riqueza y un ineficiente nivel de gasto social, que parece ser un problema estructural asociado a la capacidad del Estado peruano. La tan pospuesta reforma del Estado nos permitiría mejorar la eficiencia de nuestro gasto, aumentando la eficiencia de nuestros trabajadores públicos y la inversión social. Sin embargo, esto no parece ser una prioridad de nuestro gobierno. 4
Por otro lado, el camino propuesto por los últimos tres gobiernos ha probado su poca capacidad distributiva. El modelo primario exportador y de servicios no es capaz de crear eslabonamientos con el resto de la economía y tampoco es generador de empleo sostenido. La cantidad de protestas sociales y la poca confianza en nuestro sistema político respalda esta afirmación. Ante esta situación, seguimos con esta lógica de crecimiento exclusivo o nos ponemos a trabajar en un modelo que permita el desarrollo de nuestro mercado interno de manera dinámica, buscando desarrollar los sectores más intensivos en capital humano, como la agricultura. Esperemos que las propuestas que nos presenten en las próximas elecciones sean un poco más abiertas al cambio y al desarrollo de nuestro país.
* Economista, investigador del IEP.
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- Para el periodo 1985-1996 existe información a nivel de hogares de la ENNIV (Encuesta sobre Niveles de Vida de la Población), que fue descontinuada en 1997. Para el periodo 1997 en adelante se usa la ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares). En el año 2001 se desarrollaron mejoras metodológicas a la ENAHO (nuevo marco muestral y cambios en la periodicidad de la encuesta), que complejizan la comparación de cifras brutas antes y después del cambio. ↩
- El coeficiente de Gini pasa de 0,55 en 1972 a 0,54 en 2004; sin embargo, la proporción del ingreso del decil superior disminuyó un punto porcentual, mientras que la participación de la mitad más pobre aumentó en cuatro puntos porcentuales. ↩
- Para mayor detalle, ver Lavado (2007). ↩
- Desde el 2007, el Ministerio de Economía y Finanzas viene desarrollando el programa de Presupuesto por Resultados. El objetivo central de este programa es lograr que el proceso presupuestario favorezca e impulse el desarrollo de una gestión orientada a resultados observables en la población, en particular, de los pobres y excluídos. Si bien el programa existe y viene implementándose exitosamente, este todavía se encuentra en una etapa inicial y todavía no es parte significativa del presupuesto público. ↩
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