Lima cumplió 474 años de fundación española en enero último. La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) ha cumplido también seis años consecutivos de administración “solidaria”. 1 Para parte de las limeñas y limeños las cosas siguen igual, a pesar de que muchos cartelones pretenden convencernos de que “Lima está linda” y limitar toda forma de participación ciudadana con el formulismo simplón de “gracias por dejarnos trabajar”.

Nuestra ciudad, enorme, pujante y diversa, no tiene recuerdos recientes de grandes emprendimientos que hayan movilizado multitudes tras un sueño compartido o un objetivo social y culturalmente potente y unificador.

Nuestra ciudad, enorme, pujante y diversa, no tiene recuerdos recientes de grandes emprendimientos que hayan movilizado multitudes tras un sueño compartido o un objetivo social y culturalmente potente y unificador. Quizá, en Lima, los/las mayores tengan vivo el recuerdo de las obras para la construcción del zanjón o del circuito de la Costa Verde, obras que cambiaron el rostro de la ciudad, pero que también significaron importantes modificaciones en las rutinas y costumbres citadinas. 2Otros recordarán la colosal osadía de Frejolito, el alcalde socialista, por atender los problemas sociales de nutrición  infantil, asunto que lo llevó a imaginar el programa del vaso de leche que perdura hasta hoy, casi 30 años después y a nivel nacional. 3 O se recordará el esfuerzo reordenador del Centro Histórico llevado a cabo por la administración de Andrade que, de paso, apuntaló la defensa de los fueros municipales frente al abusivo y corrupto régimen fujimorista.

Hoy el país cuenta con estadísticas de crecimiento económico constante, con leyes renovadas, con continuidad democrática de gobiernos locales y con respeto relativo de su quehacer autónomo; con un crecimiento sostenido de la población metropolitana y un inusitado e importante volumen de inversiones en regeneración urbana. 4Es notorio también el enorme desarrollo de nuevos centros urbanos dentro de la metrópoli, que nos permiten hablar de una ciudad policéntrica, capaz de generar identidades y dinámicas sociales diferenciadas. Muchos empiezan a considerar a Lima como una megaciudad con grandes carencias y una multitud de desafíos urbanos que están pendientes de resolver.

Por todo esto resulta indispensable reflexionar sobre el gobierno de la metrópoli. Intentaremos hacerlo revisando algunos temas saltantes y luego, haremos una reflexión sobre lo que consideramos una forma de ejercer la administración de la ciudad que esquiva la tarea de gobernarla.

El transporte público y su mala contribución a la movilidad urbana

En este aspecto destaca la lenta evolución del sistema del Metropolitano, buses articulados que atenderán el servicio por corredores exclusivos, obra que está financiada desde el 2004 y operaría recién a mediados del 2010. Los esfuerzos por destrabar la construcción y operación del tren eléctrico también han acompañado los primeros seis años de gestión sin haber logrado su objetivo. Pero, es en la tarea de reordenar el tránsito limeño donde la nota es desaprobatoria por completo. La gestión Castañeda ha eludido diagnosticar los problemas y promover soluciones: la estrategia visible ha sido la de prorrogar ad infinitum el statu quocalamitoso y olvidar las promesas de reordenamiento de rutas, de transformación y modernización empresarial del Transporte Público Urbano (TPU), de semaforización integrada e inteligente.

La mirada y todos los recursos han sido orientados hacia obras viales que consolidan el predominio de la lógica del automóvil sobre la del transeúnte. Y en materia de transporte público se sigue pensando en la ciudad tradicional, con un solo centro al que todos debemos acudir para realizar gestiones. De ese modo, las rutas de TPU que prevalecen atraviesan la ciudad y todas pasan por el Centro y en ambos sentidos.

La mirada y todos los recursos han sido orientados hacia obras viales que consolidan el predominio de la lógica del automóvil sobre la del transeúnte. Y en materia de transporte público se sigue pensando en la ciudad tradicional, con un solo centro al que todos debemos acudir para realizar gestiones. De ese modo, las rutas de TPU que prevalecen atraviesan la ciudad y todas pasan por el Centro y en ambos sentidos. No existen rutas circulares que, por ejemplo, empiecen a atender nuevas demandas de circulación en los diferentes ejes de la ciudad, sin salir de ellos. Y el desbalance entre infraestructura y fortalecimiento de la capacidad de gestión del transporte urbano ha continuado en aumento. Tanto en el ámbito propio (Gerencia de Transporte Urbano de Lima (GTU), oficina de Fiscalización y Control, etc.) como en el compartido (Policía Nacional del Perú –policía de Tránsito, Ministerio de Transportes y Comunicaciones) las cosas caminan como el cangrejo, es decir, entre tropezones y ninguneos que lo que generan es mayor confusión entre las competencias específicas de cada dependencia estatal y desconcierto entre los ciudadanos que, al final de cuentas, no saben frente a quién ni cómo responder. Este es el caso del nuevo Reglamento Nacional de Tránsito que aumenta las penas y multas para los infractores sin que exista capacidad instalada para ejecutarlas.

A pesar de que la primera prioridad formal de la gestión municipal metropolitana es la reforma radical de estos asuntos mediante la implementación del denominado Programa de Transporte Urbano de Lima (PTUL) al cual se le asignan, desde hace varios años, enormes volúmenes de recursos de inversión –entre 80 y 90% de los fondos de inversión disponibles– es poco lo avanzado, pues más que un programa de transformaciones, se trata de un plan de obras. 5  En efecto, no contempla, por ejemplo, el énfasis en campañas permanentes de educación vial como un elemento catalizador de los demás componentes físicos y estructurales del Programa. Es decir, nos quedamos en la maqueta y en el verbo sin mayor contenido; prevalece el anuncio mágico sobre el esfuerzo y compromiso colectivo por transformar las prácticas sociales y económicas en la materia.

Siguen pendientes y en condición de urgencia, desde la reforma y racionalización de más de 500 rutas de transporte público hasta la transformación progresiva del esquema empresarial imperante de empresas afiliadoras (de fachada) hacia empresas de transporte reales, que asuman plenamente su responsabilidad y a las que se les pueda exigir estándares crecientes de calidad de servicio.

Así las cosas, siguen pendientes y en condición de urgencia, desde la reforma y racionalización de más de 500 rutas de transporte público hasta la transformación progresiva del esquema empresarial imperante de empresas afiliadoras (de fachada) hacia empresas de transporte reales, que asuman plenamente su responsabilidad y a las que se les pueda exigir estándares crecientes de calidad de servicio; la reorganización integral del servicio de taxi, orientado a recuperar su carácter de “servicio diferenciado y seguro”, además del programa sostenido de chatarrización de vehículos obsoletos. Una decidida campaña para el uso intensivo y privilegiado del transporte a pie y en vehículos de transporte no motorizado no estaría demás y, finalmente, el impulso a un esquema de inversión que nos permita contar con un sistema de terminales terrestres que racionalice y descongestione el Centro y sus alrededores, completan la larga lista de pendientes. 6 Entonces, ¿qué ha estado haciendo la autoridad todo este tiempo? Considero que la respuesta es: administrando el sistema imperfecto e informal sin alentar una clara orientación hacia el cambio y sin formular un cronograma obligatorio para ello. En otras palabras, se hace mantenimiento y no generación de políticas de transformación integral que, como es obvio, son urgentes.

La Institucionalidad Municipal

Es en este tema donde se aprecia el estilo de gestión personalista cuyo mayor exponente físico son la multitud de maquetas y paneles fotográficos que atiborran los pasillos de los edificios municipales y que pretenden reemplazar los mecanismos de participación y planeamiento integral con un burdo juego de luces y formas. 7 En efecto, este es un estilo que subestima la estructura funcional de la Municipalidad y promueve un formato de gestión privada que denomina “corporación”, prestándose el término del universo empresarial. No existe un plan municipal rector. Lo que hay son los programas y planes de acción de cada unidad gerencial, supeditados de una u otra forma a la voluntad del alcalde, desconectados del ritmo y accionar de las áreas funcionales competentes y adornados con infinidad de maquetas como una “prueba viva” de la gestión municipal que apela más a la naturaleza muerta que al bullicio de la concertación. No es visible tampoco una efectiva política de defensa y desarrollo de políticas urbanas dentro de los fueros municipales y regionales que le corresponden a la MML.

No existe un plan municipal rector. Lo que hay son los programas y planes de acción de cada unidad gerencial, supeditados de una u otra forma a la voluntad del alcalde, desconectados del ritmo y accionar de las áreas funcionales competentes y adornados con infinidad de maquetas como una “prueba viva” de la gestión municipal que apela más a la naturaleza muerta que al bullicio de la concertación.

Ejemplos de lo indicado hay muchos. Pero es en el área de Transporte Urbano, asunto clave del accionar municipal, donde encontramos evidencias que preocupan: los equipos son inestables y están enfrentados entre sí (GTU, PROTRANSPORTE, Medio Ambiente, Servicio de Administración Tributaria (SAT), Gerencia Municipal). En lugar de fortalecer los procesos de desarrollo e implementación de los proyectos en curso y articularlos a una política integral y expresa de transformación urbana, la alta rotación de directivos y equipos técnicos, ha servido como fusible recurrente para sobrellevar críticas externas y reencaminar procesos de acuerdo con el temperamento personal del Alcalde, en medio del desconcierto general, pues nadie sabe, a ciencia cierta, hacia adónde nos encaminamos finalmente. 8 Otra vez, observamos muchas administraciones inconexas y nada de gobierno.

La relación entre movilidad y cultura ciudadana es otra esfera descuidada en la institucionalidad de la gestión urbana. Las avenidas renovadas, bien señalizadas y con sistemas de paraderos definidos representan una oportunidad para convocar a los distritos involucrados, a la policía nacional y a las instituciones públicas y privadas que estén interesadas en un ejercicio de transformación y así poner en marcha un programa de movilidad gentil en la ciudad. 9 Las bases de este programa deberían ser sencillas:

a) buen y adecuado uso de la infraestructura renovada; b) respeto escrupuloso de las normas relativas a parqueo, cruceros peatonales, paraderos para el transporte público, circulación de vehículos menores y sistema de preferencias para personas con capacidades diferentes; c) sistema de vigilancia municipal proactiva que alerte, de manera clara y respetuosa, a todo infractor sobre el mal uso del espacio público y le indique la forma correcta de hacerlo, además de llevar un récord detallado de los eventos y amonestaciones; d) labor policial estricta y permanente para las actuaciones vinculadas al transporte público y a cualquier incidente de seguridad que pudiera producirse.

Es necesario desplegar un esfuerzo por mostrarnos a nosotros mismos que en estos “pedazos de ciudad” sí somos capaces de cambiar, todos juntos, la cultura del sálvese quien pueda o la de yo paso primero. Es indudable que para emprender este desafío es requisito el liderazgo municipal y una voluntad explícita de gobernar, que hoy brillan por su ausencia.

La seguridad y convivencia ciudadana

Este tema representa uno de los reclamos unánimes de la población limeña y metropolitana. El enfoque subyacente no es el de la persecución del crimen organizado ni de los delitos mayores que son, indiscutiblemente, tareas especializadas de la PNP y para los que se requiere la contribución de la sociedad en su conjunto. La perspectiva, desde el gobierno de la ciudad, es la que define los temas de seguridad y convivencia como aquellos vinculados a la vida cotidiana, a las relaciones entre ciudadanos, a la vida de los barrios y a los incidentes menores que abundan día a día. En particular, interesa la organización de la sociedad local para prevenir, educar y reaccionar frente a los eventos que pueden generar o que representan peligro e intranquilidad entre las personas y familias.

Temas que van desde el uso adecuado del espacio público hasta la accidentalidad del tránsito, desde los desarrollos diferenciales del sistema de serenos hasta las formas de auto organización vecinal y el debate sobre los roles complementarios de la seguridad privada deben interesar al gobierno de la ciudad si es que este se propone gobernar. La MML, en cumplimiento de sus funciones, debe trabajar para articularlos y liderarlos eficientemente de modo que se evite un uso no racional de recursos escasos en una temática, que por naturaleza, es compleja.

Pero la MML se ha ratificado una y otra vez en desconocer que tiene competencias y funciones especiales en la materia, a pesar de lo estipulado en su Ley Orgánica. No funcionan los Concejos Regional y Provincial de Seguridad Ciudadana y seguimos sin un Plan Metropolitano en la materia que organice y lidere hacia objetivos comunes a los variados actores involucrados.

Las diversas encuestas de percepción efectuadas durante el año 2008 dan cuenta que la ciudadanía, de modo mayoritario, señala la inseguridad en las calles como el principal problema de la ciudad. A pesar de que sabemos que la opinión sobre inseguridad no necesariamente demuestra un mayor nivel de inseguridad real, las grandes concentraciones urbanas desarrollan niveles de riesgo y de incidentes asociados a la seguridad cada vez mayores. Eso parece ser un fenómeno universal en grandes urbes. En Lima la conducta es curiosa: la percepción de inseguridad crece, pero las denuncias reales de estos incidentes solo alcanzan a un tercio de los que declaran sentirse inseguros o haberse visto afectados por una agresión o robo. 10 Parte de la población considera más eficientes los servicios de serenazgo que los de la policía (47% contra 33%). El 75,5% cree que el principal problema de la policía es la corrupción y la mala organización, asuntos que normalmente van asociados. El 55,6% de entrevistados afirma haber tomado medidas para protegerse de la inseguridad, pero la mayoría de ellas son de carácter personal y no vecinal o barrial.

Para avanzar en este campo convendría una reforma que, para el caso especial de Lima Metropolitana, simplifique y fusione el nivel regional con el provincial y facilite la convocatoria del Concejo Metropolitano de Convivencia y Seguridad Ciudadana.11 Siguiendo experiencias exitosas de la región es indispensable impulsar la creación del Observatorio Metropolitano de Convivencia y Seguridad con auspicio directo de la MML y estrecha colaboración del sector empresarial. Considero que toda megaciudad debería contar con una herramienta tan útil como esta. Nuevamente, se trata de   herramientas de gobierno que un administrador, por más bienintencionado que esté, no alcanza a entender y menos, a implementar.

Administración de baja intensidad

En muchas otras áreas del quehacer municipal se percibe frágil gerencia y ausencia total de políticas y vocación de gobierno. Menciono algunas como la tarea de planificar el crecimiento y desarrollo; la obligación de enfrentar los asuntos ambientales orientados a recuperar de urgencia la calidad de aire y la tranquilidad básica, limitando la contaminación sonora; la necesidad de construir un plan de inversiones de largo plazo que garantice la articulación de obras de infraestructura en función de intereses comunitarios bien definidos y que no se limite a beneficiar al sector minoritario de automovilistas; el desarrollo de políticas equilibradas de fomento y uso intensivo del espacio público –como eje de recuperación y fomento de ciudadanía–; la urgencia de trabajar una gobernabilidad metropolitana articulada sobre la base de la coordinación permanente con las autoridades distritales y la gestación de planes integrales en los principales asuntos; el diálogo paritario con el gobierno central para el desarrollo de megaproyectos con financiamiento y participación compartida –como corresponde a una ciudad capital– en temas como el transporte público, abastecimiento de agua y manejo de aguas residuales o el desarrollo concertado de la ribera marina entre Lima y Callao.

Un aspecto central de la supremacía de las maquetas sobre las obligaciones de gobierno es el desinterés con el que se está encarando el proceso de incorporación de las competencias y obligaciones regionales a la tarea municipal metropolitana. El avance es casi nulo y encuentra afinidad con el también escaso interés del gobierno central […] para el caso de Lima, sede de la burocracia dura, sus bienes y facilidades. Una metrópoli no es una región en estricto sentido […]Tiene otras características, otras necesidades y otros desafíos que abonan en una mayor complejidad.

Un aspecto central de la supremacía de las maquetas sobre las obligaciones de gobierno es el desinterés con el que se está encarando el proceso de incorporación de las competencias y obligaciones regionales a la tarea municipal metropolitana. El avance es casi nulo y encuentra afinidad con el también escaso interés del gobierno central por resolver la complejidad del proceso de regionalización para el caso de Lima, sede de la burocracia dura, sus bienes y facilidades. Una metrópoli no es una región en estricto sentido comparable con las demás regiones-departamentos. Tiene otras características, otras necesidades y otros desafíos que abonan en una mayor complejidad. Pero, frente a estas características diferenciales es preciso mostrar una férrea disposición para imaginar y alentar los procesos adecuados de reflexión y reforma que garanticen que Lima, al igual que el Callao, forme parte del movimiento descentralista y asuma su capacidad de gobierno regional metropolitano.

La fragilidad o simple ausencia de gobierno en temas como los señalados debe llamarnos a preocupación más aun si la contrastamos con la positiva y generosa percepción ciudadana respecto de la gestión municipal provincial. Sin menospreciar las eficaces estrategias de mercadeo que los asesores del alcalde Castañeda despliegan, considero que el factor más importante para este resultado es la sobrevaloración de los ciudadanos respecto de las obras, más allá de si estas tienen algún sentido o brindan un sustancial incremento en los indicadores de calidad de vida de la ciudad. Solo de este modo se explica la aparente complacencia ciudadana con este modelo que construye, pero no gobierna; que le dice una y otra vez al ciudadano común que lo que cuenta es lo físico y lo monumental y que, por acumulación progresiva de puentes, escaleras y piletas, la ciudad se transformará y progresará.

Por eso, el alcalde no se cansará de decir que “las obras hablan por él” y, en ese simplismo, ni dialoga, ni convoca, ni rinde cuentas. ¿Será este un diseño liberal producto de la supremacía ideológica dominante? ¿Podrá sostenerse en el tiempo un gobierno metropolitano desconectado y ausente de la dinámica social y económica que transforma la ciudad a cada momento? Frente a la novísima pandemia de origen porcino que amenaza hoy al mundo y nos tiene en vilo, ¿qué ha dicho el mandamás de la ciudad? ¿Dónde está que no se le oye? ¿Jugando con las maquetas?

* Sociólogo, ha participado en gestión pública desde inicios del año 2001 y en tareas de desarrollo durante la década del 90. Actualmente es Director Ejecutivo de Ciudad Nuestra y Regidor metropolitano.
1 Referencia a la gestión de Luis Castañeda,  Presidente del partido Solidaridad Nacional.
2 Primera vía expresa ubicada en el centro urbano, Av. Paseo de la República.
3 Alfonso Barrantes Lingán, Alcalde de Lima 1983-1985.
4 Leyes:  Orgánica del Poder Ejecutivo, Orgánica de Municipalidades, Orgánica de Gobiernos Regionales, etc.
5 Plan de obras que desde hace algunos años está concentrado en el desarrollo material del COSAC 1.
6 Las inversiones podrían ser por Iniciativa Privada, Concesiones, Participación Público-Privada o cualquier otro esquema viable que lo permita.
7 Para una experiencia directa, basta visitar las arquerías del pasaje Santa Rosa en el centro histórico de Lima.
8 Acaba de anunciarse la renuncia del presidente del directorio de EMMSA, empresa encargada de desarrollar el proyecto del Gran Mercado Mayorista de Lima a la que se suman las crisis de la Autoridad de la Costa Verde y la fragilidad del equipo que hoy le toca liderar PROTRANSPORTE.
9 Cabe anotar que se trata de renovaciones orientadas básicamente a la circulación de vehículos motorizados en desmedro de los peatones (veredas reducidas, falta de ciclovías, insuficiente semaforización orientada al flujo peatonal) lo que limita la propuesta, pero no la anula.
10 Ver resultados de “V encuesta anual sobre seguridad ciudadana” realizada por el Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima el 8 y 9 de noviembre de 2008 cuyos resultados publicó el diario El Comercio.
11 Sugerimos consultar las recomendaciones finales del libro “La percepción de los alcaldes y los jefes policiales sobre los comités de seguridad ciudadana de Lima Metropolitana” © Ciudad Nuestra, noviembre 2008 en http://www.ciudadnuestra.org/facipub/upload/cont/1384/files/libro_1_ciudad_nuestra.pdf

  1. Referencia a la gestión de Luis Castañeda, Presidente del partido Solidaridad Nacional.  ↩
  2. Primera vía expresa ubicada en el centro urbano, Av. Paseo de la República.  ↩
  3. Alfonso Barrantes Lingán, Alcalde de Lima 1983-1985.  ↩
  4. Leyes: Orgánica del Poder Ejecutivo, Orgánica de Municipalidades, Orgánica de Gobiernos Regionales, etc  ↩
  5.  Plan de obras que desde hace algunos años está concentrado en el desarrollo material del COSAC 1. ↩
  6. Las inversiones podrían ser por Iniciativa Privada, Concesiones, Participación Público-Privada o cualquier otro esquema viable que lo permita.  ↩
  7.  Para una experiencia directa, basta visitar las arquerías del pasaje Santa Rosa en el centro histórico de Lima ↩
  8. Acaba de anunciarse la renuncia del presidente del directorio de EMMSA, empresa encargada de desarrollar el proyecto del Gran Mercado Mayorista de Lima a la que se suman las crisis de la Autoridad de la Costa Verde y la fragilidad del equipo que hoy le toca liderar PROTRANSPORTE.  ↩
  9.  Cabe anotar que se trata de renovaciones orientadas básicamente a la circulación de vehículos motorizados en desmedro de los peatones (veredas reducidas, falta de ciclovías, insuficiente semaforización orientada al flujo peatonal) lo que limita la propuesta, pero no la anula. ↩
  10.   Ver resultados de “V encuesta anual sobre seguridad ciudadana” realizada por el Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima el 8 y 9 de noviembre de 2008 cuyos resultados publicó el diario El Comercio. ↩