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La caída del autoritarismo liderado por Alberto Fujimori en el 2000 significó el inicio de una nueva etapa democrática que, con 15 años ininterrumpidos, se ha convertido en la más duradera de nuestra historia. Sin embargo, las últimas elecciones generales en las que se eligió como Presidente a Pedro Pablo Kuczynski nos han recordado su precariedad. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) decidió sacar de la competencia a dos de los principales candidatos presidenciales, hecho que generó dudas sobre la legitimidad de las elecciones. Considerando que estas son un componente esencial de toda democracia, esta contienda podría haber afectado nuestro régimen político. ¿Cuál es el estado postelectoral de la democracia peruana? ¿En qué aspectos y en qué medida fue afectada? ¿Cuáles son las implicancias de esta exclusión? En el presente artículo se ofrece un balance preliminar con la intención de contextualizar lo ocurrido a partir de las características más resaltantes de nuestro actual periodo democrático. 1

Considerando que las elecciones son un componente esencial de toda democracia, las exclusiones en esta contienda podrían haber afectado nuestro régimen político

La dimensión electoral

Las elecciones son uno de los aspectos más elementales de toda democracia contemporánea. Éstas deben cumplir con ser libres, limpias y competitivas en el sentido de que no haya fraude, intimidación a los votantes y de que exista incertidumbre sobre los resultados (Dahl 1971; Mainwaring, Brinks y Liñan 2001). Además deben ser justas; es decir, debe existir un campo de juego equilibrado para la oposición, lo que implica que no sea reprimida o intimidada ni tampoco negada del acceso a la prensa y/o de otros recursos críticos para competir (Levitsky y Way, 2010).

El más reciente “impulso” democratizador en el Perú, como indicó Paolo Sosa (2016) en un número previo  de Argumentos, empezó el 2001 y se ha caracterizado por el mayor número elecciones consecutivas que califican como democráticas. Pese a otras problemáticas, los procesos electorales en los que ganaron Alejandro Toledo, Alan García y Ollanta Humala fueron razonablemente competitivos y justos. Sin embargo, desde cierto punto de vista, las elecciones de 2016 podrían romper con este patrón. A menos de un mes de los comicios, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) tomó la polémica decisión de excluir en última instancia (inapelable) a dos de los principales candidatos presidenciales: Julio Guzmán de Todos Por el Perú (TPP) y César Acuña de Alianza por el Progreso del Perú (APP), quienes se ubicaban, respectivamente, en el segundo y quinto lugar en las encuestas. El primero fue excluido por fallas en la inscripción de su candidatura y el segundo en virtud de una nueva ley que sancionaba el clientelismo.

Como consecuencia, hubo dos grupos de reacciones. El primero de ellos estuvo compuesto por periodistas, analistas políticos y académicos que cuestionaron estas decisiones,  calificándolas de “leguleyada”, “veto”, “irregularidad” e incluso como “fraude”, denunciado que había una “mano negra” 2 detrás de las resoluciones del JNE que, según algunas versiones, correspondía al expresidente y candidato Alan García del APRA en un afán por beneficiarse electoralmente. 3 Otros, en cambio, si bien las criticaron duramente,  fueron más prudentes con la consideración de fraude. Para este segundo grupo se trató, más bien, de “jueces precarios teniendo que aplicar leyes precarias (…) un problema de ‘rule of law’, no de democracia”, 4 decisiones desproporcionadas a partir leyes irracionales y sobre todo responsabilidad del JNE que llevaron a elecciones “burocratizadas y manchadas”, 5 o de elecciones semidemocráticas debido a una “desastrosa legislación electoral (…) aplicada de manera desigual”, entre otras consideraciones. 6 ¿Cuál de las dos posturas, a la luz de lo que conocemos luego de varios meses de la elección, resulta más apropiada?

Se debe reconocer que las elecciones y los organismos electorales no habían sido tan cuestionados desde el 2000, cuando Fujimori logró una segunda e inconstitucional reelección

Por un lado, se debe reconocer que las elecciones y los organismos electorales no habían sido tan cuestionados desde el 2000, proceso electoral en el que Alberto Fujimori logró una segunda e inconstitucional reelección. Efectivamente, existió una similar preocupación mostrada por los medios internacionales; por ejemplo, el diario El País (España) indicó que las exclusiones reforzaban las opciones de Keiko Fujimori 7 y la revista The Economist (Reino Unido) planteó directamente que se estaba manipulando la elección (rigging Peru´s election). 8 A esto se suma que, como en el 2000, hubo una reacción por parte de los organismos internacionales; particularmente, el secretario general de la OEA, Luis Almagro, advirtió que se debía restablecer los derechos de participación política para evitar elecciones semidemocráticas. 9 De la misma manera, resulta claro que el resultado electoral (segunda vuelta entre Keiko Fujimori y Pedro Pablo Kuczynski en la que ganó el segundo) se debe no solo a la voluntad popular sino también a la decisión jurisdiccional: el actual Presidente de la República probablemente no habría pasado siquiera a la segunda vuelta sin estas medidas.

Por otro lado, el paralelo se muestra exagerado si se toma en cuenta que el proceso electoral de 2000 no solo fue desequilibrado porque existió una injerencia del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), intimidación a la prensa y a la oposición, politización de los tribunales de justicia y los organismos electorales; sino que también existieron claros indicios de fraude. Como sugiere el segundo grupo de reacciones, en las elecciones de 2016 es inverosímil señalar que hubo manipulación en el conteo realizado por ONPE y, además,  hasta el momento no existe evidencia suficiente para afirmar que con estas sanciones se pretendía favorecer a algún candidato ni tampoco a quién se pretendía favorecer, porque la decisión de excluir a Guzmán y Acuña terminó beneficiando a candidatos menores como Alfredo Barnechea de Acción Popular  y Verónika Mendoza del Frente Amplio. Como consecuencia, los niveles de afectación a la limpieza y justicia de las elecciones no son equivalentes.

Desde mi punto de vista, la clave de la diferencia es que el gobierno de Ollanta Humala era bastante débil y no un actor que hegemoniza el poder político y que busca conculcar la alternancia en el poder como en los noventa (Levitsky 2016). Esta administración pulverizó su capital político por debajo de los estándares peruanos (Mas, 2014), perdiendo consistentemente cuadros políticos y aprobación popular (Sosa, 2015; Guibert y Sosa, 2015). Así, en los últimos años presenciamos la “constitución de una oposición relativamente más fuerte en el Congreso y el debilitamiento extremo junto con la creciente soledad de la pareja presidencial” (Muñoz y Guibert 2016: 314). En este sentido, el paralelo tampoco funciona para la elección de 1995, porque aquella ocurrió luego del autogolpe de 1992 que cerró el Congreso de la República y concentró el poder en el Ejecutivo.

En suma, la cuarta elección postFujimori es indudablemente atípica en comparación a las tres previas; sin embargo, asemejarla a lo que ocurría durante los años del régimen fujimorista (1990-2000) no es apropiado. En concreto, si bien hay una afectación a la dimensión electoral, esta se sitúa en algún punto intermedio entre ambos periodos: ni tan bien como durante la democracia iniciada el 2001, ni tan mal como en los noventa. Las próximas puntuaciones de los índices de democracia nos ayudarán a ilustrar la trayectoria narrada y cuantificar esta comparación.

La cuarta elección post-Fujimori es indudablemente atípica en comparación a las tres previas; sin embargo, asemejarla a lo que ocurría durante los años del régimen fujimorista (1990-2000) no es apropiado

La universalidad del sufragio

La democracia incluye otras dimensiones no electorales. Una de estas dimensiones es contar con sufragio universal inclusivo que, pese al nombre, no significa el poco realista criterio de que la totalidad de la población vote, sino que lo haga ampliamente. Sobre todo que no existan grupos sociales impedidos de votar por género, clase, etnia, nivel socioeconómico, etc., de modo que se afecte seriamente los resultados electorales (Mainwaring, Brinks y Liñan, 2001).

Esta condición se cumple en Perú desde 1980. La incorporación de la población analfabeta al padrón electoral permitió reducir los sesgos hacia los ciudadanos indígenas (Del Aguila, 2012) y de niveles socioeconómicos más bajos. Además, como existe el voto obligatorio junto con un sistema efectivo de sanciones que va desde la multa económica hasta la llamada muerte civil (Tuesta, 2016), 10 no sorprende que el promedio de participación electoral entre 2001 y 2016 sea aproximadamente de 84%.

Durante las últimas elecciones, no obstante, el porcentaje de ausentismo ha ido en aumento consistentemente: de 11.29% en la primera vuelta de 2006 a 19.91% en la segunda vuelta de 2016. Los niveles no son altos en términos relativos y resultan comparables al porcentaje del 2001, como puede verse en el gráfico que describe la trayectoria del ausentismo electoral de 1980-2016.  La conclusión más obvia sería que esta dimensión de la democracia viene debilitándose., pero considero que existen razones de peso para ponerla en duda.

Como ha planteado Fernando Tuesta (2016), los factores que influyen en el ausentismo electoral pueden ser contingentes como desastres naturales, viajes intempestivos y enfermedad, o de corte más estructural como la lejanía y costo de desplazamiento a los locales de votación, cambios domiciliares no reportados y, podríamos agregar, perfiles de electores a quienes no afecta la “amenaza” de las sanciones. Los segundos deberían mantener las cifras más o menos constantes, porque su naturaleza de cambio es a más largo plazo; mientras que los primero ayudarían a entender cierto incremento o disminución de forma errática. Sin embargo, el incremento elección tras elección de los últimos seis procesos escapa de esta lógica.

Gráfico N. °1. Porcentaje de ausentismo electoral de 1980-2016

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Fuente: Infogob-JNE. Elaboración propia.

Pese a que se requiere un estudio más riguroso centrado específicamente en este fenómeno, una hipótesis que vale la pena considerar  ─aunque parezca una obviedad─ se relaciona con los esfuerzos de RENIEC por cerrar la brecha de indocumentación, institución que ha logrado reducir el porcentaje de personas sin documento nacional de identidad de aproximadamente 16 % el 2010 a aproximadamente 2 % el 2016 (RENIEC, 2012). De esta manera, es muy probable que aquellas personas que adquirieron formalmente la ciudadanía recientemente pertenezcan a zonas geográficas del país donde los factores estructurales mencionados tengan más peso.

El padrón electoral se incrementa por la inclusión de ciudadanos y ciudadanas que no cuentan con condiciones  favorables para participar. Por ello, los niveles de ausentismo no serían un indicador del declive de esta dimensión democrática

Para ilustrar este punto, se puede considerar a las nueve provincias que en la segunda vuelta de 2016 superaron el 40% de ausentismo electoral. Con respecto a la primera vuelta de 2006, la variación porcentual de electores ausentes (entre 124% y 517%) supera ampliamente la variación porcentual del total de electores (entre 25% y 104%), como se muestra en la siguiente tabla. Uno de los casos más extremos es el de la provincia de Condorcanqui en Amazonas, porque si bien el padrón electoral se duplica (102.57% de variación) el ausentismo electoral se sextuplica (variación porcentual de 517.38%). En otras palabras, una posibilidad es que el padrón electoral se viene incrementando, en gran medida, a por la inclusión de ciudadanos y ciudadanas que no cuentan con condiciones o incentivos favorables para participar electoralmente. De ser así, los niveles altos de ausentismo electoral no serían un indicador del declive de esta dimensión democrática, sino de un primer paso para robustecerla. Evidentemente, el reto pendiente sería convertir esta ciudadanía formal en una ciudadanía efectiva por lo menos electoralmente.

Por lo tanto, las elecciones 2016 no afectaron de forma particular esta dimensión de la democracia. Aunque se ha señalado que se debe seguir analizando este fenómeno, las cifras presentadas sobre esta elección son parte de una tendencia más amplia que, además, no necesariamente significan que esta dimensión de la democracia ha sido afectada.

Tabla N°1. Total de electores y ausentismo en nueve provincias 2006 vs. 2016

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Fuente: Resultados electorales de ONPE. Elaboración propia.

La protección de las libertades civiles

Otro atributo constitutivo de la democracia es la amplia protección de libertades civiles básicas (expresión, prensa, asociación). Las organizaciones políticas opositoras, la prensa y las organizaciones de la sociedad civil deben gozar de estos derechos (Levitsky y Way, 2010). A partir del 2001, se alcanzaron estos estándares en el Perú tras una década en que fueron conculcados por el poder político.

De este modo, la libertad de asociación se encuentra garantizada en gran medida. Con respecto a las organizaciones políticas “hay una apertura y una fluidez en la democracia peruana que son vistas en muy pocos países” (Levitsky, 2016). El problema es de debilidad, informalidad y personalismo, y no de libertad. Algo similar se puede mencionar sobre las organizaciones sociales que se debilitaron durante las décadas de los ochenta y noventa (Zavaleta, 2014; Seifert, 2014).

La evaluación de otras libertades es más preocupante porque se han reducido los niveles en que son protegidas. Sosa (2016) mencionó  la conflictividad social, un aspecto que se puede relacionar con las libertades civiles debido a la trágica violencia asociada a muchas protestas. Particularmente fue preocupante  el uso de la fuerza durante el segundo gobierno de Alan García y su política del “perro del hortelano”, característica que se mantuvo, en cierta medida, durante el gobierno de Ollanta Humala. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo (2012), entre 2006 y 2011 hubo 2312 heridos y 195 personas fallecidas en conflictos sociales, la mayoría de ellas civiles; mientras que algunas fuentes 11 indican que hubo al menos 94 muertes entre 2011 y 2015. 12 La libertad de prensa, por su parte, empieza a verse comprometida por situaciones como los diversos casos de periodistas procesados y sentenciados en querellas por el delito de difamación (como José Alejandro Godoy y Rafo León), 13 la censura a medios locales (Radio La Voz de Bagua, por ejemplo), el indulto fallido a Croussillat, la parcialización durante la campaña del 2011 (ver Fowks y Bello 2012), el despido a periodistas (como Rosa María Palacios) y directores periodísticos (Laura Puertas), la concentración de medios por parte del grupo El Comercio (Ver Huamán  y Becerra  2013), entre otras. 14

Los indicadores de “esfuerzos de censura por parte del gobierno” y “autocensura de la prensa” muestran puntajes óptimos desde la recuperación de la democracia hasta el 2006, pero a partir de entonces empiezan a decaer

Esto se ve reflejado en distintas fuentes de información. Los indicadores de “esfuerzos de censura por parte del gobierno” y “autocensura de la prensa” del proyecto V-Dem muestran puntajes óptimos desde la recuperación de la democracia hasta el 2006, pero a partir de entonces empiezan a decaer: entre el 2006  y 2011 la puntuación se acerca a una situación descrita como “intentos de censura indirectos y limitados en temas especialmente sensibles” y “autocensura en pocos y altamente sensibles problemáticas políticas” y posteriormente hay una caída por debajo de estos niveles. De manera similar, el índice anual de libertad de prensa de Freedom House, que va de 0 (el mejor puntaje) a 100 (el peor puntaje), indica que el Perú aumenta su puntuación de 30 el 2002 a 47 el 2015; es decir, pasar de tener una prensa calificada como “libre” a “parcialmente libre”. No obstante, en ninguno de estos años se observa similitud alguna con el sistemático control de medios y amenaza a periodistas independientes de los años noventa (Fowks, 2015).

En conclusión, tal como se señaló sobre la universalidad del sufragio en la sección anterior, se debe destacar que las elecciones 2016 no cambiaron la tendencia previa en la que se encuentra esta dimensión. Sin embargo, en este caso sí se verifica que desde hace algunos se viene debilitando este componente de la democracia; específicamente, la libertad de expresión.

Gráfico N.°2. Esfuerzos de censura por parte del gobierno y autocensura de la prensa 1980-2015

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Fuente: V-Dem. Elaboración propia.

Gráfico N. °3. Libertad de Prensa en el Perú 2002-2015

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Fuente: Freedom House. Elaboración propia.

A modo de conclusión

Para resumir, el análisis del presente artículo tuvo como punto de partida una preocupación sobre el estado actual de la democracia peruana luego de las elecciones 2016 en donde se tomó la polémica decisión de excluir dos candidatos principales de la contienda electoral, una decisión inédita en el mundo debido a los motivos esgrimidos (Levitsky, 2016a). Como señaló Levitsky, “no hay muchos casos contemporáneos de exclusión de candidatos presidenciales bajo regímenes aparentemente democráticos, pero sí los hubo en el pasado: Colombia bajo el Frente Nacional (1958-74); Argentina con la proscripción del Peronismo (1957-66); Turquía en los años ochenta y noventa con la proscripción del Partido Islámico)”.  Normalmente, agrega el politólogo, la exclusión de candidatos llevaría a que los casos ya no sean codificados como plenamente democráticos. Por este motivo, el presente trabajo intentó poner en perspectiva en qué medida y en qué aspectos podría haberse afectado el régimen político.

A la peculiaridad de ser una “democracia sin partidos” habrá que sumar la extrañeza de tener una “democracia con exclusiones”

El argumento presentado, a partir de un breve balance de los principales atributos de la democracia, es que esta elección efectivamente afectó los niveles de justicia de las elecciones y el resultado electoral; sin embargo, la complejidad del caso  ─donde no se encuentran claramente una distinción entre manipulación y negligencia─ no llevan a que puedan plantearse una vulneración total de la dimensión electoral. Por decirlo en una frase que hace uso de la perspectiva comparada: no hubo fraude ni desequilibrio en el campo de juego generado por el poder político como en las elecciones del 2000. Adicionalmente, el artículo también ha señalado que las otras dimensiones no se vieron afectadas por esta elección, si bien cuentan con rasgos preocupantes que se arrastran desde hace algunos años.

En conclusión, a pesar de sus deficiencias, la democracia peruana continúa. Pero a la peculiaridad de ser una “democracia sin partidos” habrá que sumar la extrañeza de tener una “democracia con exclusiones”. La diferencia es que la debilidad de esas instituciones es un fenómeno que influye en el funcionamiento de la democracia, mientras que la exclusión de candidatos afecta a sus elementos constitutivos. Al mismo tiempo, es menos probable cambiar lo primero en el corto plazo debido a la dificultad de fortalecer partidos y, en cambio, es imperativo no volver a repetir una elección donde se afecte (así sea parcialmente) el régimen político.

  1. Agradezco a Alejandra Fuentes y Paolo Sosa por sus comentarios y sugerencias a una versión previa.  Advertencia del autor: se debe tomar en cuenta que mi experiencia laboral incluye haber trabajado como especialista en gestión de proyectos en RENIEC y como responsable de la línea de investigación académica de la Dirección Nacional de Educación del JNE. ↩
  2. Al respecto, véase: http://larepublica.pe/impresa/opinion/747144-el-futuro-de-julio-en-marzo ↩
  3. Gorriti, Gustavo. Fraude adelantado. Revista Caretas, 18 de febrero de 2016. Disponible en: http://utero.pe/2016/02/18/esta-es-la-potente-columna-de-gustavo-gorriti-sobre-julio-guzman-que-todos-estan-compartiendo/ ↩
  4. Vergara, Alberto. Entrevista en Diario El Comercio, 01 de abril de 2016. Disponible en: http://elcomercio.pe/politica/elecciones/eleccion-keiko-seria-dano-autoestima-nacional-noticia-1890828 ↩
  5. Dargent, Eduardo. Elecciones burocratizadas (y manchadas). Diario La República, 12 de marzo de 2016. Disponible en:   http://larepublica.pe/impresa/opinion/747917-elecciones-burocratizadas-y-manchadas ↩
  6. Levitsky, Steven. Una elección semidemocrática. Diario La República, 27 de marzo de 2016. Disponible en:  http://larepublica.pe/impresa/opinion/751450-una-eleccion-semidemocratica ↩
  7. Véase: http://internacional.elpais.com/internacional/2016/03/09/america/1457555673_353264.html ↩
  8. Véase: http://www.economist.com/news/americas/21693275-court-puts-julio-guzm-ns-presidential-campaign-ice-bad-idea-rigging-perus-election ↩
  9. Al respecto, véase: http://peru.com/actualidad/politicas/oea-alerta-elecciones-semi-democraticas-peru-noticia-447798 ↩
  10. Tuesta, Fernando. Las razones del ausentismo. Diario Perú 21, 03 de julio de 2016. Disponible en: http://peru21.pe/opinion/fernando-tuesta-soldevilla-razones-ausentismo-elecciones-2250991 ↩
  11. Diario El Comercio, 01 de octubre de 2015. Conflictos sociales dejan 94 muertos en últimos cinco años. Disponible en: http://elcomercio.pe/sociedad/apurimac/conflictos-sociales-dejan-94-muertos-ultimos-5-anos-noticia-1845064 ↩
  12. Las cifras disponibles podrían traslaparse por pertenecer a distintas fuentes. ↩
  13. Véase: http://peru21.pe/politica/asociacion-nacional-periodistas-peru-denuncia-persecucion-judicial-periodistas-2244177 ↩
  14. También véase los reportes de Freedom of the Press  de la organización Freedom House del 2002 a 2015 sobre los diversos casos concretos en que la libertad prensa se ve afectada. Disponible en: https://freedomhouse.org/report/freedom-press/2015/peru ↩

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