En 2009 se cumplen en la región treinta años del inicio de lo que Samuel Huntington llamó la “tercera ola democratizadora”, un periodo en el cual todos nuestros países (salvo Cuba) dejaron regímenes dictatoriales y adoptaron modelos democráticos. 1  La “ola” empezó en Ecuador en 1979 y terminó en Chile en 1989, y podemos estar satisfechos de haber logrado el más largo periodo democrático sin interrupciones mayores de nuestra historia, que permite abrigar esperanzas de asentar una tradición democrática. Este texto esboza un balance general de estos treinta años, y plantea los desafíos actuales más importantes.

Los años ochenta y noventa

En la década de los años ochenta, los debates atendían los problemas asociados a una “doble transición” en nuestros países: de un lado, la transición a la democracia, donde el análisis se centraba en la herencia dejada por los gobiernos autoritarios salientes y, del otro, la transición de modelos económicos “estado-céntricos” hacia otro en el que los mercados y agentes privados adquieren el papel central. 2  Con los años, el peso de las Fuerzas Armadas en las decisiones políticas pasó a un segundo plano, y todos nuestros países adoptaron, con más o menos énfasis y convicción, el sentido común del “Consenso de Washington”. La inviabilidad de las políticas basadas en la centralidad del Estado, expresadas en recesión, déficits fiscales, procesos inflacionarios e hiperinflacionarios, hizo que prácticamente todos nuestros países, con mayor o menor convicción e intensidad, adoptaran políticas basadas en la iniciativa privada y en el funcionamiento de mecanismos de mercado.   3

Podemos estar satisfechos de haber logrado el más largo periodo democrático sin interrupciones mayores de nuestra historia, que permite abrigar esperanzas de asentar una tradición democrática.

Sin embargo, la aplicación de estas políticas tuvo elevados costos sociales, que generaron malestar respecto a un régimen político percibido como cerrado, vertical y elitista. Por ello, a lo largo de la década de los años noventa, la agenda en nuestros países estuvo marcada por la necesidad de reformas que renovaran la representación, abrieran espacios a la participación, que acercaran las decisiones públicas a la ciudadanía. Al mismo tiempo, se tomó conciencia de la importancia de llevar a cabo políticas sociales eficaces para compensar los efectos de las políticas de ajuste y la introducción de mecanismos de mercado. Esto se expresó en una ola de reformas institucionales en nuestros países, que pasaron por cambios en los sistemas electorales (tendientes a personalizar el voto frente al peso de los partidos, abrir espacios para candidaturas independientes, de movimientos sociales y de grupos étnicos, bajar las barreras de entrada al sistema político en general), adopción de mecanismos de democracia participativa y directa, procesos de descentralización (con la elección popular de alcaldes y gobernadores); en algunos casos, incluso se llegó a reformas integrales de la Constitución o a la convocatoria de asambleas constituyentes. En cuanto a los costos sociales del ajuste, se pusieron en marcha proyectos de ayuda social focalizada en los grupos más vulnerables y afectados por la reestructuración económica.

A manera de balance general de este intenso reformismo institucional y de las políticas sociales focalizadas podría decirse que una clave para evaluar los resultados de las mismas está en la capacidad de adaptación al nuevo entorno (un rasgo de solidez institucional) tanto de los partidos como del aparato público. En general, las reformas institucionales impusieron exigencias mayores a unos partidos muy debilitados, con lo que al final su situación tendió a agravarse. La lección sería que las reformas deben considerar también medidas para el fortalecimiento de los partidos. No sería casualidad que los países que más apertura tuvieron desestructuraron sus sistemas de partidos (Ecuador, Bolivia), mientras que países que fueron más conservadores han logrado mantenerlos (Chile, México). En cuanto a las políticas sociales, cada vez hay más conciencia de la importancia de la capacidad institucional, burocrática de los Estados, para que ellas tengan resultados; así como del pluralismo político, para evitar que asuman formas clientelísticas. 4

Refundación o gradualismo

Con todo, las recetas del “Consenso de Washinton” 5  tampoco han logrado consolidarse como un modelo alternativo al estatista. La crisis internacional 1998-2002 y la actual (2009) han puesto en la agenda los límites de la economía de mercado y la necesidad de mayor regulación estatal. La crisis 1998-2002 tuvo efectos muy fuertes sobre nuestros sistemas políticos, y llevó a profundas transformaciones en varios de nuestros países, como Argentina, México, Bolivia o Ecuador. En general, la insatisfacción con las políticas aplicadas en la década de los noventa llevó en los últimos años a un “giro a la izquierda” en la región. En este marco, algunos países fueron más radicales, cuestionaron los límites de la democracia representativa, y buscaron fundar un nuevo orden vía asambleas constituyentes; también rechazaron al neoliberalismo, y propusieron una renovada intervención estatal. Otros países fueron moderados en lo político y buscaron legitimarse siendo más audaces en sus políticas sociales. En la actualidad vivimos un nuevo ciclo electoral que puede confirmar o cambiar nuevamente las agendas de la región. Este año hemos tenido elecciones presidenciales en El Salvador, Panamá, Ecuador, y en los próximos doce meses, las habrá en Uruguay, Honduras, Chile, Bolivia, Costa Rica, Colombia y Brasil. Argentina y Perú recién tendremos elecciones en el 2011, y ciertamente, sus resultados serán marcados por los desenlaces previos.

En general, la insatisfacción con las políticas aplicadas en la década de los noventa llevó en los últimos años a un “giro a la izquierda” en la región. […] En la actualidad vivimos un nuevo ciclo electoral que puede confirmar o cambiar nuevamente las agendas de la región.

Así, en los próximos años evaluaremos la consolidación o los límites de los dos grandes caminos que han seguido nuestros países en los últimos años: en uno, la dinámica política está marcada por la estabilidad, la continuidad en torno al modelo liberal representativo y a la economía de mercado, por un gradualismo en cuanto a correcciones y reformas, por la búsqueda de consensos en torno a grandes políticas de Estado; en el otro, el gradualismo se ve como el mantenimiento de un statu quo conservador y excluyente, por tanto, lo que corresponde es la refundación del orden político en un sentido participativo, y un cambio en el modelo económico, con un renovado protagonismo estatal que fuerce una mejor distribución de la riqueza.

 El gradualismo deberá demostrar que asegura mayores beneficios para toda la sociedad en el largo plazo, por lo que es crucial vencer la desconfianza y la impaciencia; uno de los mecanismos para lograrlo es la alternancia ordenada, que permite cambios dentro de una continuidad básica. El caso chileno ilustra bien estos desafíos. La Concertación lleva veinte años en el poder, lo que inevitablemente ha generado desafección política. Un relativo alivio se dio cuando después de diez años de presidentes demócrata cristianos pasamos a presidentes socialistas. Ahora lo que está en agenda es un gobierno de la oposición, ya sea la tradicional (Piñera) o una nueva (Enríquez-Ominami). De lo que se trata es de combatir la sensación de que “no importa por quién vote, todo sigue igual”, pero manteniendo al mismo tiempo la continuidad de algunas políticas fundamentales. Algo similar puede decirse del caso brasileño, con la posibilidad de que el Partido de los Trabajadores pierda la reelección, y gane el candidato del opositor Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PDMB, o del caso uruguayo.

En cuanto a los países que han optado por la “refundación” el desafío es demostrar que se trata de un camino viable, tanto en lo político como en lo económico. En cuanto a lo primero, los cambios institucionales han generado polarización e incertidumbre, que han sido medianamente resueltas haciendo valer el carácter mayoritario y hegemónico de esos gobiernos; sin embargo, esto mismo ha generado un ejercicio autoritario, excluyente y arbitrario del poder. ¿Logrará la oposición capitalizar esa situación? De otro lado, la legitimidad de estos proyectos ha dependido en gran medida de la disposición de un gran flujo de recursos, destinados a políticas sociales; pero son países con una alta dependencia de los precios de sus recursos naturales en la economía internacional (Venezuela, Ecuador, Bolivia). ¿Lograrán estos países reducir su dependencia, y utilizar con eficiencia esos recursos? ¿La calidad de sus Estados y de su administración pública lo permitirá? ¿Sus gobiernos promueven el desarrollo de esas capacidades?

¿A quiénes les ha ido mejor?

Si comparamos el camino “gradualista” y el “refundacional”, ¿a qué países les ha ido mejor? Podríamos intentar responder esta pregunta considerando muchos indicadores, uno de ellos es la opinión de los ciudadanos de cada país. Recientemente, la consultora Mitofsky ha difundido datos sobre la aprobación a la gestión de los presidentes de la región, que puede servirnos para abordar con alguna base este tema. En general, los datos sugieren que, a pesar de la crisis internacional, a la región no parece haberle ido tan mal: la aprobación promedio de los presidentes tendió a subir entre finales de 2003 y mediados de 2007, luego bajó hasta mediados de 2008, para luego volver a subir desde entonces. Aparentemente, los cambios en la marea mueven a todos por igual.

Parece que la popularidad de los presidentes no depende de que sean de izquierda o derecha, o si siguen caminos gradualistas o refundacionales. Todo indica que la política de cada país marca la pauta.

Esta idea se refuerza al mirar los datos por países: los presidentes más populares de la región son Lula, con 81% de aprobación en el mes 82 de su mandato, seguido por Michelle Bachelet, con 78% en su mes 43, y Uribe, con 70% en su mes 86. Tenemos arriba a dos presidentes socialdemócratas y uno de derecha. Luego vienen Felipe Calderón, con 62% en el mes 32, Tabaré Vásquez con 61% en el mes 55, Evo Morales con 60% en el mes 45, y Rafael Correa con 51% en el mes 32. Uno de derecha, otro socialdemócrata y dos de izquierda radical. En el sótano, Alan García con 27% en el mes 38, y Cristina Fernández con 23% en el mes 18. Dos representantes de partidos populistas, uno a derecha y la otra a la izquierda. En suma, parece que la popularidad de los presidentes no depende de que sean de izquierda o derecha, o si siguen caminos gradualistas o refundacionales. Todo indica que la política de cada país marca la pauta.

Pensando en las próximas elecciones, tenemos que pese a la alta popularidad de los presidentes, en Brasil, Chile, México o Uruguay (tres países socialdemócratas y uno de derecha) las elecciones serán muy disputadas y es probable una alternancia en el poder. Donde se impondría la continuidad sin mayores complicaciones sería en Colombia, Bolivia, y en Ecuador (un país a la derecha, dos a la izquierda). La clave parece estar en la posibilidad de la reelección; cuando ella no está permitida, es difícil encontrar liderazgos a la altura del presidente saliente, y la habilidad de la oposición cuenta. Cuando la reelección es posible, la combinación de la popularidad y el aprovechamiento del uso del Estado hacen imbatibles a los candidatos.

Si miramos otros indicadores, las conclusiones son similares. Según el Panorama social de América Latina 2009, si vemos la variación anual de la tasas de pobreza entre 2002 y 2008, encontraremos que los países con mayores reducciones de pobreza son Argentina, Venezuela, Perú y Nicaragua (en este último caso recordemos que el presidente entre 2002 y 2007 fue Enrique Bolaños, Daniel Ortega asumió la presidencia a inicios de 2007). Al mismo tiempo, los países con mayores niveles de gasto social per cápita en el periodo 2006-2007 fueron Argentina, Uruguay, Cuba y Brasil, países de caminos políticos muy diferentes, aunque todos siguiendo variantes de gobiernos de izquierda. 6

¿Y el Perú?

En este panorama regional, Perú ha tenido importantes singularidades. En la década de los años ochenta tuvimos, como en otras partes, el descalabro del modelo “nacional-popular-estatista” (Garretón et.al., op. cit.), pero a diferencia de otros países, la estabilización e implementación de un modelo orientado al mercado fue llevado a cabo por un outsider antipolítico que destruyó al sistema de partidos e implantó un régimen autoritario. Otros países han tenido líderes antisistema, pero de izquierda (como Chávez, en Venezuela); otros tuvieron outsiders de derecha (como Collor, en Brasil), pero fracasaron. Lo más cercano al fujimorismo peruano es Uribe, en Colombia, pero allí no se ha dado la destrucción del sistema político vigente, al menos no hasta el momento.

Perú ha entrado por un ambiguo camino de reforma institucional, con cambios en el sistema electoral y una política de descentralización y regionalización, en un marco de debilidad extrema de los partidos y de grandes falencias en la capacidad institucional del Estado.

Con la institucionalización democrática de la presente década, Perú ha entrado por un ambiguo camino de reforma institucional, con cambios en el sistema electoral y una política de descentralización y regionalización, en un marco de debilidad extrema de los partidos y de grandes falencias en la capacidad institucional del Estado. 7  De un lado, el sistema se ha hecho más abierto, con la apertura política general, la descentralización, y con la creación de una nueva arena político-electoral, en los espacios regionales; pero también ha habido cierta cautela, y la ley de partidos y la ley de barrera electoral ha puesto cierto límite a la proliferación de candidaturas. Esta ambigüedad se reflejó en las elecciones del año 2006, y la situación actual, signada por una recuperación parcial de partidos tradicionales (el APRA y el PPC y su alianza UN), junto con nuevas organizaciones, personalistas, poco ideológicas (Perú Posible, Unión por el Perú). En medio del cambio de régimen ocurrido con la caída del fujimorismo, llama la atención, en un país tan caracterizado por la inestabilidad, la continuidad en las políticas macroeconómicas, para bien y para mal. La izquierda doctrinaria ha desaparecido prácticamente del mapa político, pero eso no significa que en Perú no haya un sentimiento crítico y de búsqueda de un cambio profundo, que se expresó circunstancialmente en 2006, a través de Ollanta Humala.

 ¿Qué pasará en nuestro país en los próximos años? En un artículo reciente, Kurt Weyland sugiere la idea de que países con recursos naturales abundantes, concentrados en una actividad, en un contexto de cambio político, pueden asumir posturas políticas más radicales, en tanto la disposición estatal de esa riqueza puede dar viabilidad a un cambio de modelo (como en Bolivia). Por el contrario, países más complejos, con una estructura económica diversificada, asumirían posiciones más de centro y seguirían políticas gradualistas. 8  Nuevamente, nuestro país se muestra ambiguo desde este ángulo: dependemos de recursos naturales, pero también nos hemos diversificado. De otro lado, mirando la ubicación de los candidatos según las encuestas preelectorales, y comparando con las elecciones de 2006, tenemos un gran vacío en el centro ante la imposibilidad de García de buscar la reelección y el desgaste del APRA, y un escenario muy fragmentado hacia la derecha, con el desgaste de Lourdes Flores y Unidad Nacional. En el espacio de centro, Alejandro Toledo puede ganar posiciones. Hacia la izquierda, el debilitamiento de Humala abre un vacío de representación, que varios intentan ocupar. Finalmente, mirando al Perú teniendo en mente otros países, llama la atención la inexistencia de una alternativa socialdemócrata fuerte, como en otras latitudes.

 * Investigador, Instituto de Estudios Peruanos.  Este artículo está basado en otros tres publicados en el diario La República, los días 20 y 27 de setiembre y 4 de octubre, 2009.

  1.  Huntington, Samuel: La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX (1991). Buenos Aires, Paidós, 2002. ↩
  2.  Ver al respecto Armijo, Leslie, et.al., “The Problems of Simultaneous Transitions”. En: Journal of Democracy, vol. 5 nº 4, 1994; y Garretón, Manuel Antonio, et.al., Latin America in the Twenty-First Century: Toward a New Sociopolitical Matrix. Miami, North-South Center Press, 2003. ↩
  3.  Sobre el punto ver Morley, Samuel, et.al.: Indexes of Structural Reform in Latin America. Santiago, CEPAL, 1999; y el debate sobre el neoliberalismo planteado por Kurt Weyland (“Assessing Latin American Neoliberalism: Introduction to a Debate”) y otros en Latin American Research Review, vol. 39, nº 3, 2004. ↩
  4.  Sobre estos temas ver Tanaka, Martín: “Los sistemas de partidos en los países andinos, 1980-2005: reformismo institucional, autoritarismos competitivos y los desafíos actuales”. Working Paper n° 324, del Helen Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame, Indiana.   ↩
  5. Williamson, John, ed.: Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Washington D.C., Institute For International Economics, 1990. ↩
  6.  Ver también Lustig, Nora: “Hacia un marco para entender la política de reducción de la pobreza y la desigualdad”, en: Arnson, Cynthia, et.al., “Pobreza, desigualdad y ‘nueva izquierda’ en América Latina”. Wilson Center – FLACSO Chile, octubre 2009. Lustig muestra un panorama ambiguo al comparar las reducciones de pobreza y desigualdad en nuestros países en los últimos años. ↩
  7. Durante el fujimorismo se dio una “reconstitución autoritaria del Estado”, lo que explica que algunas áreas hayan ganado en profesionalización e institucionalización, y otras resulten muy débiles y precarias. Esta idea es explorada por Burt, JoMarie: Violencia y autoritarismo en el Perú: bajo la sombra de Sendero y la dictadura de Fujimori. Lima, IEP-SER, 2009.   ↩
  8. Weyland, Kurt: «The Rise of Latin America’s Two Lefts? Insights from Rentier State Theory». En Comparative Politics, vol. 41, nº 2, enero 2009. ↩