El recientemente derogado régimen laboral especial para jóvenes de 18 a 24 años no solo es un excelente ejemplo de lo desconectada que está la esfera política peruana de las expectativas de los ciudadanos, sino también de lo importante que es efectuar diagnósticos adecuados antes de proponer reformas.

Resulta apropiado empezar señalando que los jóvenes afrontan problemas mucho más graves que el desempleo. Uno de ellos es el de la educación; las cifras son elocuentes: de cada 10 jóvenes de 18 a 24 años, 6 trabajan, 2 solo estudian y 2 no estudian ni trabajan.

Los defensores de la ley de promoción del empleo juvenil arguyen que esta tenía dos propósitos: reducir el desempleo (sección 1) y aumentar la formalidad (sección 2). Esto supone perspectivas optimistas respecto de la demanda de bienes y servicios. 1 Aunque hoy en día la finalidad de la política pública tiende a ser la eficiencia económica, es preciso reparar en que esta no es un propósito inherente a un sistema democrático (sección 3).

 

El empleo juvenil

Resulta apropiado empezar señalando que los jóvenes afrontan problemas mucho más graves que el desempleo. Uno de ellos es el de la educación; las cifras son elocuentes: de cada 10 jóvenes de 18 a 24 años, 6 trabajan, 2 solo estudian y 2 no estudian ni trabajan. 2 ¿Por qué hay tantos jóvenes trabajando en lugar de dedicarse a estudiar y mejorar así sus perspectivas laborales? La evidencia señala que la oferta pública de educación superior es limitada, y pese a que la oferta privada se ha multiplicado, “los costos que implica seguir estudios superiores podrían estar limitando las posibilidades de que muchos jóvenes continúen estudiando” (León y Sugimaru 2013: 41). 3 Que los hijos se dediquen exclusivamente a estudiar constituye un lujo que un amplio sector de hogares no se puede dar, pues necesita de ellos para generar una entrada adicional al presupuesto familiar.

A lo largo de las últimas décadas, el país ha experimentado un proceso intenso de masificación educativa que, por sus particularidades, ha dado lugar a tres fenómenos: “un incremento significativo en el acceso a la educación superior; una persistencia de la desigualdad en el acceso a la educación en general, y en especial a la superior; y un aumento en la tasa de retorno económico de este último nivel educativo” (Benavides y Etesse 2012: 51). Existe evidencia en cuanto a que la calidad de la educación superior se ha empobrecido como consecuencia de una masificación desregulada, contribuyendo así a la creciente evolución del subempleo (Lavado, Martínez y Yamada 2014). En este contexto, pese a que los jóvenes de hoy estudian más años en promedio y acceden a la educación superior con más frecuencia que los jóvenes del siglo pasado, 4 esto no les garantiza un empleo decente, pues en el mercado laboral la calidad de la educación recibida cuenta. No es sorpresa que entre los jóvenes que logran encontrar un empleo, la mayoría se desempeñe en condiciones precarias (Chacaltana 2004).

En el rango de 18 a 24 años se encuentran actualmente casi 4 millones de peruanos, los cuales representan el 13% de la población, tal como se aprecia en el gráfico 1. Las proyecciones dan cuenta de un cambio en la pirámide demográfica, por lo que se espera una tendencia hacia el envejecimiento y la edad promedio de la población en los próximos años. Entre la población de 18 a 24 años que es parte de la PEA ocupada, aproximadamente el 60% trabaja como asalariado, 5 la gran mayoría como empleado informal en empresas formales. Las empresas registradas en la Sunat y Sunarp, incluso las grandes, contratan con suma frecuencia mano de obra joven sin otorgarle los derechos que le corresponden. 6 Estas prácticas parecen constituir estrategias para afrontar las fluctuaciones del ciclo económico, pues las variaciones del tipo de empleo en cuestión se mueven a la par con las del PIB. Esto significa que las empresas ajustan su producción contratando y despidiendo trabajadores de manera informal, lo primero con la misma facilidad que lo segundo. 7

 Gráfico 1: Perú: estimaciones y proyecciones de población por rango de edad, 1985, 2015 y 2045

Gráfico 1. JM Rentería

Fuente: INEI – Estimaciones y proyecciones de población. Elaboración del autor.

Informalidad: el mito de los costos laborales

Lo que diferencia a un empleo formal de uno informal es precisamente el conjunto de derechos y beneficios que el primero otorga. Por este motivo resulta paradójico que se pretenda incentivar la formalización privando a los trabajadores de algunos de ellos. Hay quienes arguyen que los informales, por no gozar de derechos laborales en su situación actual, en realidad no perdían nada con el recorte propuesto. Este argumento sostiene que la solución es ofrecer derechos reducidos a los grupos excluidos, es decir, considerar oficialmente que no todos los ciudadanos gozan del mismo nivel de ciudadanía. Algunos serán ciudadanos de segunda clase no solo en la práctica, sino que serán legalmente reconocidos como tales dada la incapacidad estatal de garantizarles íntegramente sus derechos. ¿Es esta una posición compatible con una democracia?

La idea más extendida que se tiene sobre lo informal se debe al estudio de De Soto (1986), quien argumenta que la informalidad existe debido al exceso de reglamentación y cargas fiscales asociadas a la creación y funcionamiento de las empresas. Para De Soto, el costo de la legalización sería demasiado elevado para los emprendedores del pueblo.

Más allá de que el autor haya elaborado dicha tesis pensando que el sector informal es mayoritariamente pujante, dinámico y empresarial, 8 su argumento se basa en dos hipótesis, de las cuales demostró solo una. El autor puso efectivamente en evidencia que los costos para crear una empresa formal en el Perú de los años ochenta eran elevados (en términos de tiempo, dinero, procedimientos, etc.), sin embargo, no demostró el hecho más importante: que las empresas se crean informales debido a la alta presión fiscal y costos administrativos. Encuestas llevadas a cabo en países de distintas latitudes

[…] muestran que la principal razón de la informalidad es el desconocimiento de la reglamentación y de su necesidad. La falta de registro está ligada a la debilidad del Estado para controlar las actividades económicas y la principal razón del no registro es el desconocimiento de las leyes. Para los informales, el Estado no existe. (Herrera y Roubaud 2004: 15)

Cuando una pequeña empresa empieza a crecer, se ve abrumada por las obligaciones con las que debe cumplir, las cuales no son acordes a su situación. En ese sentido, resulta necesario establecer una reforma integral, que contemple de manera realista las distintas condiciones.

El enfoque legalista auspiciado por De Soto está impregnado de un fuerte trasfondo ideológico, producto de las convicciones de su autor respecto del rol que debe desempeñar el Estado en la economía. Esta corriente parece ahora emerger renovada, extendiendo la noción de “costos de la formalidad” a los derechos y beneficios de los asalariados, asumiendo que aquellos son la causa de la informalidad. No obstante, la evidencia que apoye este argumento es inexistente. 9 De ser cierto, los países europeos —y particularmente los nórdicos— serían los más informales del planeta. A todas luces, la realidad refuta esta hipótesis. 10 Una prueba reciente válida para el caso peruano es el régimen especial de las MYPE aprobada en el quinquenio de Toledo y profundizado en el de Alan García, el cual ha tenido en el mejor de los casos un impacto marginal. Ni la productividad ni la formalidad han aumentado con las disposiciones de dicha ley, la cual redujo sustancialmente los costos laborales. 11 Lo hasta aquí expuesto pone en evidencia que el aumento de la productividad y el empleo decente no pasa por una reducción de derechos y beneficios al trabajador.

La producción nacional responde en buena medida a la demanda externa, la cual es volátil no solo en cantidades sino también en precios. Nuestra economía es “primario-exportadora y de servicios”, 12 por lo tanto, bastante vulnerable a las fluctuaciones internacionales. El patrón de crecimiento actual

[…] no fundamenta sus ganancias de competitividad en el aumento sostenido de la productividad ni en la expansión de los mercados internos, pero sí en la eliminación de la estabilidad y otros derechos laborales; por lo tanto, en la precarización del empleo y de los ingresos de los trabajadores. (Jiménez 2012: 83)

Los defensores de este esquema

[…] tampoco toman en cuenta que la flexibilidad del mercado de trabajo no asegura el aumento del empleo si en la economía existen empresas que pagan salarios de eficiencia [i. e. salarios superiores al promedio del mercado], precisamente para evitar pérdidas que le ocasionaría la consecuente caída de la productividad si pagaran un salario real menor. (Jiménez 2014: 10, corchetes añadidos)

En ese sentido, resulta pertinente preguntarse por qué tras dos décadas de flexibilización laboral más del 70% del empleo sigue siendo informal.

Si la informalidad es tan expandida, uno de los principales sospechosos es la educación: la mayor parte de empleo informal se compone de trabajadores con educación básica. Esto podría parecer extraño dado el proceso de masificación de la educación superior. Sin embargo, el tipo de masificación es un asunto relevante. Cuestiones como la calidad educativa, los grupos relegados, la desigualdad de oportunidades en el acceso y progreso educativo, la formación técnica o la adecuación entre la oferta académica y las necesidades de los sectores productivos son algunos puntos que requieren mayor discusión y escapan a los objetivos del presente artículo.

Por otro lado, el economista Miguel Jaramillo ha señalado que en nuestro país la legislación en materia laboral está pensada para las empresas grandes, lo cual explicaría la virtual inexistencia de empresas de tamaño mediano. Cuando una pequeña empresa empieza a crecer, se ve abrumada por las obligaciones con las que debe cumplir, las cuales no son acordes a su situación. En ese sentido, resulta necesario establecer una reforma integral, que contemple de manera realista las distintas condiciones. Y evidentemente, si se quiere más flexibilización, que sea acompañada de más seguridad. 13

Tecnocracia o democracia: la disyuntiva inadvertida

La Ley 30288 pretendía ser opcional, alentando la negociación del joven con su empleador para obtener más derechos además de los mínimos garantizados. Pero ¿un trabajador en solitario tiene realmente poder de negociación? La respuesta es a todas luces negativa, más aún cuando recién se ingresa al mercado laboral. Este episodio tiene una doble lectura: por un lado, podría tratarse de una ingenua desconexión entre el razonamiento de los tecnócratas y la vida real en su afán por buscar el “bien común”, aunque por otro, una estrategia deliberada que responde a sus intereses. A propósito de estos actores Pedraglio (2015) señala:

Como todos los políticos —sí, lo son, ciertamente—, tienen un programa de acción: la economía manda sobre la política; el mercado, sobre el Estado; la inversión, sobre los derechos ciudadanos; las variables macroeconómicas, sobre el desarrollo de las personas; el crecimiento del PBI, sobre la reducción de la desigualdad; y la producción primaria, sobre la manufacturera. Tienen, además, un pensamiento bastante dogmático: quienes no piensan como ellos viven en el siglo XIX, son estatistas, populistas, retrógrados y merecen su olímpico desprecio.

Tradicionalmente se define a los tecnócratas como aquellos

[…] individuos con un elevado grado de formación académica especializada que sirve como criterio principal en base al cual son seleccionados para ocupar funciones clave de toma de decisiones o de asesoramiento en grandes y complejas organizaciones, tanto públicas como privadas. (Collier 1979: 403)

Sin embargo, definiciones más recientes se ocupan únicamente del sector público (e. g. Williams 2006, Dargent 2012). La literatura señala además que los tecnócratas son compatibles tanto con regímenes democráticos como autoritarios, y que se trata en realidad de actores políticos, ya que tienen suficiente autonomía y poder como para establecer agendas de política pública y reconfigurar el poder empresarial promoviendo ciertas actividades sobre otras (Dargent 2012: 53).

Diversos hechos parecen revelar que el paradigma actual de la política pública se basa en la idea de eficiencia económica, relegando otros problemas de orden institucional. La tecnocracia considera

[…] la idea de igualdad como fuente de ineficiencia y empobrecimiento. Todo ello enarbolando la bandera de la eficiencia como valor supremo, medida en términos de beneficio […] sin percatarse de que se está erosionando gravemente la democracia, que nunca pretendió ser el sistema político más eficaz sino el más acorde con la idea de justicia que emana del racionalismo humanista. (Ávila 2001: 28-29)

En este sentido, “cualquier programa que se justifique por su eficacia en términos de beneficio, dejando de lado cualquier otro mecanismo de legitimación, es antidemocrático” (Ávila 2001). ¿Qué tan lejos estamos de que la frágil democracia peruana sea reemplazada por la república de los expertos? Sin duda, tener consideraciones económicas que guíen la toma de decisiones es un aspecto positivo que amplía las perspectivas, sin embargo, cuando dichas consideraciones priman sobre la dimensión política y la forma colectiva de toma de decisiones, se pueden generar externalidades negativas para el orden democrático (cf. Williams 2006). En esta democracia representativa que pretende ser la nuestra, los altos funcionarios que toman las decisiones importantes, particularmente en materia económica, no son elegidos por el pueblo, sino designados por el presidente. De cierta forma gozan de menos legitimidad y paradójicamente suelen tomar las decisiones más relevantes. 14

La aprobación de la Ley 30288 se dio sin consultar a los gremios juveniles, por el contrario, todo indica que fue una respuesta hecha a la medida de los requerimientos de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y la Asociación de Exportadores (Adex). 15 A este respecto, a partir de un análisis de la Encuesta nacional de hogares 2013 del INEI, Campodónico (2015) señala que

[…] el 68% de los jóvenes sin contrato que están en las MYPES nada tienen que ver con la Ley Pulpín, pues la legislación de las MYPE es más beneficiosa para los empleadores. Y, también, que la Ley MYPE, que ya tiene varios años de vigencia, no ha logrado su objetivo ‘formalizador’, pues el 68% de los jóvenes que allí se emplea sigue sin contrato.

En este contexto —señala Campodónico—, los beneficiados por la Ley 30288 serían las grandes empresas, pues se rigen por el régimen general. Estas ya no pagarían un “sobrecosto” equivalente al 53% del salario, sino únicamente de 13,9%.

Como ejemplo adicional cabe mencionar otra de las medidas que se han dado en los últimos “paquetazos reactivadores”: la reducción del impuesto a la renta bajo ciertos criterios. Esta medida apoya la hipótesis sobre el razonamiento que guía a la tecnocracia: el beneficio económico justifica los medios. En efecto, la disposición busca impulsar la demanda ante la evidente desaceleración de la economía. Sin embargo, esta medida maquiavélica acentuará el carácter regresivo de la estructura tributaria peruana, que se asienta fuertemente en los impuestos indirectos (considerados tradicionalmente como los más injustos). 16 Según algunos analistas, beneficiará particularmente a las 250 empresas más poderosas del país (Campodónico 2014). Adicionalmente, la evidencia señala que la carga por impuestos directos está correlacionada positivamente con el índice de desarrollo humano de los países, tal como se puede apreciar en el gráfico 2. Pareciera que este hecho pasa a segundo plano en el razonamiento de nuestros hacedores de políticas.

Existe una gran brecha entre la recaudación tributaria peruana y la de los países más desarrollados, no solo por ser de carácter regresivo, sino también porque existe una desidia significativa en lo que atañe a los muy altos ingresos. En ese sentido, reducir el impuesto a la renta significa alejarnos aún más de lo que estamos ahora. Mientras que en los países OCDE el impuesto a la renta representa en promedio el 11% del PBI, en el Perú hablamos de 7% (OCDE 2014). 17

Gráfico 2. América Latina: relación entre el índice de desarrollo humano y los impuestos directos, 2010

Gráfico 2. JM Rentería

Fuente: OCDE (2014). Elaboración del autor.

Reflexiones finales

Si el objetivo de los tecnócratas fuera generar un desarrollo humano y social integral, tal vez estaríamos frente a un escenario distinto. Esto no quita que representen en cierta medida garantías de estabilidad económica. En efecto, manejos irresponsables que ocasionen hiperinflación son difícilmente sospechados en el contexto actual. En todo caso, si se acepta que la tecnocracia defiende el bien común, pierde legitimidad cuando dicho bien coincide con el de las grandes empresas (Dargent 2011).

Tratar el problema de los jóvenes seriamente implicaría empezar por resolver el problema de la educación, ofreciendo más educación y de mejor calidad para los futuros jóvenes, disminuir la deserción escolar y ofrecer capacitaciones y formación laboral a los actuales.

Tal como lo han mostrado diversos estudios acerca de la flexibilización laboral, “la necesidad de promover el empleo ha sido y es el argumento de las iniciativas de desregulación y flexibilización, constatándose mayoritariamente que allí donde fueron aplicadas no generaron más y mejor empleo sino que al contrario deterioraron su calidad” (Cuadros, Sánchez y Vidal 2012: 55). 18

Sería positivo fomentar instituciones que representen los diversos segmentos del mercado laboral, incluso aquellos señalados como “irrepresentables”, tales como los trabajadores informales. Promover el diálogo y las negociaciones colectivas es un paso para evitar que se promulguen leyes sin hacer partícipes a las partes afectadas. El país no puede seguir dependiendo

[…] de políticas de flexibilización asociadas a las reformas de la década de 1990, que hicieron poco para mejorar el bienestar del trabajador promedio. Debe encontrar formas de mejorar los estándares laborales y remunerativos en el creciente sector informal, o formas de revertir el incremento en la proporción de trabajadores en el sector informal frente al sector formal” (Freeman 2005: 56).

Tratar el problema de los jóvenes seriamente implicaría empezar por resolver el problema de la educación, ofreciendo más educación y de mejor calidad para los futuros jóvenes, disminuir la deserción escolar y ofrecer capacitaciones y formación laboral a los actuales.

La principal fuerza de convergencia es el proceso de difusión de los conocimientos y de inversión en la capacitación y la formación de habilidades […] El proceso de difusión de los conocimientos y de las competencias es el mecanismo central que permite al mismo tiempo el aumento general de la productividad y la reducción de las desigualdades, tanto en el seno de los países como entre ellos. (Piketty 2014: 36)

En segundo lugar, se trata de crear las condiciones macroeconómicas para la generación de empleo decente, no necesariamente asalariado: los jóvenes también tienen potencial para emprender proyectos propios. Tal como lo señalan Chacaltana y Ruiz (2012: 309), también se necesitan políticas específicas relacionadas a distintas transiciones que experimentan los jóvenes: a la maternidad/paternidad, a la educación para el trabajo, al empleo dependiente, al emprendimiento y a la migración.

En este falso debate se dejan de lado temas como la diversificación productiva, los encadenamientos productivos, la reforma educativa, la inversión e incentivos en ciencia y tecnología, apoyo a la gestión de las MYPES y su limitado acceso a financiamiento.

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* Economista, investigador del IEP (jmrenteria@iep.org.pe).

El autor agradece los valiosos comentarios de Martín Cavero, Ricardo Cuenca, Marisa Remy, Andrea Román y Gonzalo Silva a una versión previa de este documento.

  1. En efecto, una mayor demanda de bienes y servicios por parte de los consumidores induce a una mayor demanda de empleo por parte de las empresas. ↩
  2. Más precisamente, parafraseando a Chacaltana y Ruiz (2012: 291) y acotando las cifras a la población de 18 a 24 años: de 3,8 millones de jóvenes, aproximadamente 2,5 millones se encontraban trabajando, 219.000 jóvenes se encontraban desempleados y 1 millón estaban inactivos (cálculos propios a partir de la Encuesta nacional de la juventud, Enajuv 2011). Entre estos grupos, un 43% de jóvenes solo trabajaba (no asistía a ningún centro educativo), 18% solo estudiaba y 21% estudiaba y trabajaba a la vez. Lo más preocupante ha sido la existencia de un grupo importante de jóvenes que además de no trabajar tampoco asistía a un centro educativo (18% del total de jóvenes). “Visto de otra forma, el desempleo es un problema menor en relación a otros” (Chacaltana y Ruiz 2012). ↩
  3. Las universidades públicas tienen muy poca capacidad en relación con la demanda que afrontan. La tasa de admisión a universidades públicas está por debajo del 20%, mientras que en el sector privado es 80% (cf. Díaz 2008: 90). ↩
  4. “El número de personas mayores de 15 años con educación superior se multiplicó por 144 veces entre 1940 y 2005” (Benavides y Etesse 2012: 51). ↩
  5. El resto lo hace como independiente (~20%) o trabajador familiar no remunerado (~20%). ↩
  6. Se estima que en 2012 casi 1 millón de trabajadores informales laboraban en empresas formales de más de 30 trabajadores (cf. INEI 2014: 164). ↩
  7. Esto pone de manifiesto que la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) no cumple con su misión o, en todo caso, no cuenta con las herramientas idóneas para hacerlo. Ante esta constatación, y sin haber puesto como agenda clave el fortalecimiento de la Sunafil, resultaba absurda la pretensión de fiscalizar de forma efectiva a las empresas que realizaran despidos injustificados con el objetivo de reemplazar trabajadores con jóvenes contratados bajo la nueva modalidad de la Ley 30288. ↩
  8. Cuando en realidad se trata de un sector heterogéneo donde predominan lógicas de subsistencia antes que de acumulación. Los informales realizan mayoritariamente trabajos precarios, “no tienen ninguna calificación y casi no disponen de ningún capital, se desempeñan en comercios y servicios con un valor agregado mínimo” (Herrera y Roubaud 2004: 15). El lector interesado en una caracterización completa del empleo y sector informal para el caso peruano puede referirse al documento del INEI (2014). ↩
  9. A este respecto, el connotado especialista en economía laboral Richard Freeman señala que la estrategia que consiste en “presionar al sector formal para que reduzca los salarios y beneficios sociales de sus trabajadores […] es una estrategia que frecuentemente se ‘empaqueta’ como parte de la reforma del Consenso de Washington pero que no ha funcionado en el Perú (ver Chacaltana 2001) ni en América Latina y, hasta donde conozco, en ninguna parte del mundo” (Freeman 2005: 58, comillas y paréntesis en el original). ↩
  10. Un estudio del Bureau of Labor Statistics de EE. UU. sobre 33 países da cuenta de que en la industria manufacturera el costo horario de compensación por trabajador (el cual mide el costo promedio para el empleador por cada hora de trabajo asalariado incluyendo beneficios además de sueldos y salarios) tiene un promedio de US$ 35,51 en los países nórdicos de la muestra (Noruega, Dinamarca y Finlandia), mientras que en EE. UU. es US$ 23,65, en la OCDE US$ 20,43 y Asia US$ 9,28 (cf. BLS 2006: 13). Probablemente, de más esté mencionar que en los países nórdicos el empleo informal es un problema menor (cf. Hazans 2011). ↩
  11. Mientras que los costos laborales no salariales (e. g. CTS, gratificaciones, vacaciones, seguro de salud, seguro de vida, asignación familiar) a cargo del empleador ascienden a 54% de la remuneración en el régimen general, para las pequeñas empresas es de 29,1% y para las micro 5%. ↩
  12. Cf. Távara, Gonzales y Del Pozo 2014: 40. ↩
  13. En ese sentido, sorprende que los partidarios de una mayor flexibilización laboral no hayan puesto en agenda la implementación de un verdadero seguro de desempleo. ↩
  14. A esto se suma la presumible presión que ejercen distintos gremios empresariales sobre algunos ministerios. ↩
  15. La cronología de la aprobación se puede consultar en Jiménez 2014. ↩
  16. Los hogares de los quintiles más ricos destinan una proporción menor de su gasto al IGV que los hogares más pobres. En el Perú, incluso los impuestos selectivos al consumo de cigarros y gaseosas son también regresivos (cf. Haughton 2006). ↩
  17. El indicador se refiere a Taxes on income, profits and capital gains. Por otro lado, la carga impositiva total en la OCDE asciende en promedio a 33% del PIB, mientras que en Perú es casi la mitad (18%), incluso por debajo del promedio latinoamericano (20,5%). ↩
  18. Los autores agregan que pese al incremento del empleo formal en el ámbito urbano propiciado por el crecimiento económico, dicho empleo era fundamentalmente de carácter temporal, lo cual “implicó efectos colaterales negativos en el mercado de trabajo; tales como el desincentivo a la organización de trabajadores a través de sindicatos, la reducción de la cobertura de la negociación colectiva y el consiguiente estancamiento de las remuneraciones, y la precarización de las condiciones de trabajo, dada la disminución del poder de negociación de los trabajadores” (Cuadros, Sánchez y Vidal 2012). ↩

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